민관합작(P3: Public-Private Partnership) 개발 방식의 타당성에 제기되는 의문
올해 초, 워싱턴 소재 폴리티고(Politico)지는 노후화되어가는 사회간접시설(infrastructure)에 대한 투자 부족 문제를 해결하기 위해서 정부가 주도적으로 민관합작 개발 방식을 채택할 필요가 있다고 주장했습니다. 노후화로 인해 무너진 I-35W 미시시피 대교와 같은 사건의 재발 방지를 위해서는 사회간접시설에 대한 투자가 절실한 상황이며, 정부의 재무 능력이 부족할 때에는 민간에서 그 역할을 찾아야 한다는 것입니다. 비슷한 논리로, 현재 미국내 많은 지역에서 정부의 부족한 재정을 대체할 수단으로 민관합작 개발 방식이 긍정적으로 검토되고 있습니다.
민관합작(P3) 개발 방식은 정부가 사회간접시설 개발에 필요한 설계, 금융, 건설뿐만 아니라 운영, 관리를 한데묶어 하나의 민간단체와 계약을 하는 방식을 말합니다. 기존의 방식에서는 정부가 지방채를 발행하여 설계, 시공만 민간에 맡기고 소유와 운영은 정부가 맡았다고 한다면, 민관합작 방식은 소유권은 정부에게 여전히 남아 있지만, 장기적인 운영권(Concession)은 민간에게 있다는 것이 크게 다른 점이지요. 따라서 민관 합작개발 방식은 사실상의 민영화(Privatization)를 의미한다고 볼 수 있습니다.
정부는 민관합작 개발 방식을 크게 세가지 이유에서 선호합니다. 첫째는, 정부의 부족한 재정으로 인하여 성취할 수 없었던 사회간접시설 개발 사업을 민간의 도움을 통하여 완료할 수 있다는 것입니다. 두번째는, 법적으로 발급 상한 총액이 제한되어 있는 지방채(municipal bonds)와는 달리 민간으로부터 투자 받는 돈은 부채로 인식되지 않아 상한선이 없을 뿐더러, 시의회에서 사전 승인도 받을 필요가 없어 절차적으로 간단합니다. 마지막은, 시공비가 예산액을 초과하거나 운영수익이 예상보다 낮은 경우 그로 인한 손실액을 민간에게 전가할 수 있습니다.
하지만, 많은 전문가들은 정부의 이러한 논리의 근거가 빈약하다고 반박합니다. 첫째, 그들은 정부가 민관합작 개발 방식에 참여한 민간 투자자들이 장기적으로 초기 투자 비용을 정부가 사업을 주도 했을 경우보다 훨씬 높은 수준으로 회수해 간다는 사실에 더 많은 관심을 두어야 한다고 주장합니다. 일시적으로는 정부재정의 명목적인 건전성에 민관합작 방식이 긍정적으로 기여하는 것은 사실이나, 결국 장기적으로는 납세자들의 더 많은 돈을 민간 투자자들에게 지불할 수 밖에 없기 때문에 중장기적으로 바람직한 방식은 아니다는 것이죠. 둘째, 그들은 민관합작 방식에서 수요 예측과 같이 미래 수입에서 막대한 영향을 미치는 요인들이 과도하게 부풀려진다는 사실을 지적합니다. 셋째, 이러한 잘못된 경제성 예측은 결국 정부가 수요 예측 실패로 인한 민간 투자자들의 손실을 정부가 보상해주는 결과로 나타날 수 있다는 것입니다. 민관합작 개발에서 민관 투자자들은 흔히 수익률 보장을 투자 참여의 전제 조건으로 내걸고 있습니다. 엄청난 자본이 투입되는 위험한 사업인 만큼 안전장치를 두어야겠다는 것이지요. 투자를 받아야 하는 입장에서 상대적으로 협상능력이 떨어질 수 밖에 없는 정부는 이러한 조건의 위험성을 알면서도 이 조건을 받아들이는 것이 대부분인데, 이러한 조항은 수요예측이 빗나갔을 경우 정부 재정에 엄청난 부담이 될 수 있습니다. 실제로, 인디애나 주는 2008년 홍수로 인해 공공의 안전을 위해 유료 고속도로의 이용을 일시적으로 제한할 수 밖에 없었는데, 후에 이 고속도로를 운영하는 민간 투자자들에게 50억이나 되는 운영 수입 손실을 보상해야만 했던 일도 있었습니다. 뿐만 아니라, 민간 투자자들은 시공비 초과, 수요예측 실패 등과 같은 많은 위험 요소들을 사전에 고려하여 보장 수익률을 현재 시장 이율보다 훨씬 높게 책정하고 있습니다. 결국, 시공 및 운영 위험이 기술적으로 민간에게 전가된다는 정부의 논리가 표면적으로 맞는 것처럼 보이지만, 실상은 정부가 훨씬 높은 비용을 민간에게 지불하는 것으로 그 위험을 떠안고 있는 구조인 것이죠. 마지막으로, 그들은 수익률을 보장하기 위해 민간이 요구하는 각종 제한 조건들이 정부의 공공정책의 방향과 상치되는 경우가 발생할 수 있다고 주장합니다. 일례로, 민관합작 방식으로 주 고속도로를 건설한 캘리포니아 주는 민간에 의해 개발된 1400억짜리 개발 사업을 후에 2200억을 지불하고 되사야만 했던 경우도 있었습니다. 민관합작에서의 ‘비경쟁보장’ 조항이 새로운 고속도로의 건립을 방해하여 많은 교통 문제가 야기되었기 때문입니다.
민관합작 개발 옹호자들은 제기된 비판의 내용들은 민관 모두에게 잘 알려진 사항으로, 민관합작 개발에 대한 계약이 이루어질 때 충분히 강제력이 있는 조항으로 통제가 가능하다고 반박합니다.
뉴욕시 재정 및 정책 분석가 밥 워드(Bob Ward)는 민관합작 개발 방식에 대해 이렇게 얘기합니다.
“민관합작 개발방식에도 분명 장점은 있을 수 있다. 하지만, 민관합작 개발은 개발에 관련된 위험과 가능성이 충분히 파악된 뒤 아주 신중하게 진행되어야 한다. 민관합작 개발방식이 큰 개발 사업을 진행할 수 있는 유일한 방법이 아님을 분명 인지해야한다.”
(Governing)