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러시아가 우크라이나에 침공한 지 닷새째입니다. 어제 네이버 프리미엄 콘텐츠에는 미국과 서유럽 국가들이 러시아를 스위프트(SWIFT)에서 퇴출하기로 했다는 소식을 정리해 올렸습니다. 오늘은 이어 러시아 내 반전 여론과 푸틴의 입지에 관해 분석한 글을 올렸습니다.

4년 전에 뉴스페퍼민트에 소개했던 워싱턴포스트의 기사를 다시 소개합니다. 20년 가까이 (지금은 20년 넘게) 러시아를 철권 통치하던 푸틴의 가장 든든한 지지 세력은 젊은 세대였습니다. 푸틴을 지지하는 젊은이들을 직접 만나 이야기를 들어보고 당시 네 번째 대통령직에 도전했던 선거를 전망한 기사였습니다. (푸틴은 모두가 예상한 대로 큰 표 차이로 당선됐습니다.)

전황이 계획한 대로 전개되지 않자 푸틴 대통령은 핵무기 운용 부대에 경계 태세를 강화하라고 지시했고, 전 세계 각국은 대러시아 제재를 강화하고, 반전 운동도 격화하고 있습니다. 이번 전쟁이 어떻게 끝나느냐에 따라 푸틴의 입지는 근본적으로 변할 수 있습니다. 4년 전 기사지만, 전쟁을 감행하기까지 푸틴을 지탱해온 국내 지지 세력에 관해 이해하는 데 이 글이 도움이 될 것입니다.

대학생 예카트리나 마메이는 시내 버스로 등교하는 시간을 활용해 스마트폰으로 독립 매체의 기사를 훑어봅니다. 러시아의 권위주의 정부를 신랄하게 비판하는 기사를 보면서 역설을 느끼죠. 러시아의 “푸틴 세대”라면 누구나 직면하고 있는 역설입니다. “러시아의 혼은 나라에 짜르처럼 강력한 정치인이 있기를 바랍니다.” 졸업 후 언론인을 꿈꾸는 예카트리나는 자국의 언론이 완전히 자유롭지 않다는 것을 잘 알고 있습니다. 그럼에도 그는 다가오는 선거에서 푸틴에게 표를 던질 생각입니다.

푸틴이 정권을 잡은지도 어언 18년, 예카트리나 또래의 젊은이들은 푸틴 이전의 러시아를 알지 못합니다. 일부는 반정부 시위에 나선 경험이 있지만, 대다수 젊은이는 자라면서 자연스럽게 푸틴을 받아들이게 됐다는 것이 사회학자들의 분석입니다. 설문조사 결과를 봐도 젊은이들의 푸틴 지지세는 러시아 사회의 평균을 상회합니다.

KGB 출신의 65세 정치인 블라디미르 푸틴은 오는 3월 18일, 네 번째 임기에 도전합니다. 그가 혼란스러운 신생 민주 국가를 권위주의 체제로 굳힐 수 있던 비결은 언론과 사법부를 단단히 장악한 덕분이기도 하지만, 실제로 대다수의 러시아인들이 그를 지지하기 때문이기도 합니다. 푸틴의 정적들조차 인정할 수밖에 없는 부분입니다.

지난 연말 실시된 한 설문조사에 따르면 러시아 성인들 가운데 푸틴을 지지한다는 사람은 전체 응답자의 81%에 달했습니다. 18~24세에서는 지지율이 86%였죠. 인터넷을 통해 역사상 가장 많은 외부 정보를 얻을 수 있는 세대가 바로 푸틴의 권위주의 정부를 든든히 뒷받침하고 있는 겁니다.

러시아의 청년들은 푸틴의 반대파 탄압에 천착하는 대신, 인터넷 사용, 해외 여행, 열린 구직 시장 등에서 개인적인 자유를 만끽하고 있습니다. 국영 TV를 프로파간다 방송으로 치부하면서도 “미국에 맞설 강한 러시아가 필요하다”는 국영 매체의 주장을 큰 비판 없이 받아들이고 있죠. 여기에는 위기의 1990년대나 소비에트 시절과 같이 경험한 적 없는 시절에 대한 집단적인 두려움도 작용했을 겁니다.

지난해 유튜브 상의 비리 폭로 영상을 중심으로 푸틴의 정적 알렉세이 나발니를 지지하며 시위에 나선 청년들이 헤드라인을 장식한 것은 사실입니다. 그러나 이를 아랍의 봄과 같은 대규모 안티 푸틴 운동의 전조로 해석하는 것은 무리라고 전문가들은 분석합니다. 급진적인 변화를 원하는 사람들의 수가 충분히 많지 않고, 서구의 환상과 달리 가장 보수적인 세대가 바로 자라나는 청년 세대이기 때문입니다.

카자흐스탄과의 국경 지대에 있는 인구 30만 명의 도시 쿠르간에 사는 청년들의 이야기를 들어보면 이 현상을 좀 더 잘 이해할 수 있습니다. 오는 대선에서 희망, 체념, 공포가 뒤섞인 마음으로 푸틴을 찍겠다고 결정한 이들입니다. 이들이 어른들로부터 들은 1990년대 이전은 그야말로 극단적인 혼란과 폭력의 시대입니다. 버스나 극장에서 누군가 내 자리에 앉았다는 이유로 사람을 때려 죽이던 시절이죠. 예카트리나의 아버지는 자신의 어머니에게 “나는 어머니보다 잘 살았고, 내 딸은 나보다 더 잘살기를 원한다”고 말합니다. 예카트리나의 소원도 바로 이것입니다.

언론인을 꿈꾸는 예카트리나는 정부에 비판적인 독립 언론 매체를 팔로우하며, 국영 매체는 프로파간다라고 생각합니다.

“하지만 언론이라는 게 세상 어디나 다 그렇지 않나요. (국영 매체는) 우리가 미국에 대해 나쁘게 생각하길 원하겠지만, 미국 언론은 또 러시아를 나쁘게 그리겠죠.”

예카트리나는 억압된 언론 환경을 푸틴의 탓으로돌리는 대신, 체제 안에서 경력을 쌓을 방법을 찾아냈습니다. 지역의 청년 푸틴 팬클럽에 가입해 언론 사무장 역할을 맡은 것입니다.

18세의 청년 사업가 드미트리 샤부로프는 처음 시골에서 쿠르간으로 왔을 때만 해도 초밥과 피자 배달, 택시 운전으로 생계를 꾸렸지만 지금은 “클라우드 투자” 사업을 차렸습니다. 앞으로는 모스크바 진출도 계획하고 있죠. 드미트리도 서구 국가들과 비교하면 러시아에서 개인의 자유가 제한적이라는 사실을 인지하고 있습니다. 그렇지만 그는 지금 누릴 수 있는 자유에 집중하고 싶다고 말합니다. 원하는 직업을 택할 수 있고, 세계 어디든지 갈 수 있다는 사실만으로도 행복하다고 말하죠.

드미트리도 나발니의 폭로 내용, 또 반정부 시위에 참여한 “할머니와 아이들”이 끌려가는 모습에 분노했습니다. 하지만 지금처럼 중대한 시기에 검증되지 않은 나발니 같은 정치인을 중요한 자리에 올릴 수는 없다고 생각합니다. “변화를 추구하다가는 나라가 무너질 거예요. 과거를 돌아보면 현상 유지가 낫다는 것을 알 수 있습니다.”

‘과거에는 상황이 지금보다 더 나빴고, 언제든 다시 그렇게 나빠질 수 있다’는 두려움은 푸틴 세대가 공유하는 정서입니다. 작년에 대학생 6천 명을대상으로 한 연구에서 응답자 대부분은 부모 세대보다 자신들이 더 많은 기회를 누리고 있다고 느끼지만, 동시에 불확실한 미래와 세계 전쟁의 위협을 우려하고 있는 것으로 드러났습니다. 이러한 정서가 현상 유지를 단단히 뒷받침하고 있다는 것이 연구진의 분석입니다. 같은 연구에서 응답자의 47%가 푸틴에게 투표하겠다고 답한 반면, 야당 후보인 나발니를 지지하는 학생은 2%에 그쳤죠. 자신이 기억하는 인생 전부를 푸틴 치하에서 보냈고 그 삶이 딱히 나쁘지 않았는데, 새로운 지도자가 들어서면 삶이 어떻게 달라질지 모르니까요.

연출가를 꿈꾸는 파벨 리빈은 쿠르간의 동네 극장에서 파트타임으로 일하고 있습니다. 작년까지만 해도 지붕에 난 구멍 때문에 눈과 죽은 새가 바닥에 잔뜩 떨어지곤 했지만, 푸틴이 실시한 지역 발전 프로그램 덕분에 극장은 리모델링을 거쳐 근사한 공간으로 거듭났죠. 빨간 뿔테 안경에 보우타이를 맨 멋쟁이 청년은 푸틴의 가장 큰 업적으로 우크라이나 전쟁이 러시아로 번지지 않게 막아낸 것을 꼽았습니다. “지금은 훌륭한 군대가 국경에서 러시아를 안전하게 지켜주고 있죠. 다른 사람이 대통령이 된다고 해도 그게 유지되리란 보장이 있을까요?”

러시아보다 훨씬 작은 우크라이나가 러시아의 안보에 위협이라는 주장은 서구인들에게 우습게 들리지만, 국영 TV는 이를 늘 커다란 위협으로 부각해왔고, 파벨 같은 젊은이들 가운데는 국영 TV의 주장을 그대로 받아들이는 이들이 적지 않습니다. 그는 2016년 미국 대선에 러시아가 개입했다는 의혹에 대해서는 들어본 적도 없다고 말합니다. “영국이 러시아 대선에 개입하고 있다는 얘기는 들어봤어요. 왜 그런지는 모르지만요.”

젊은이들의 푸틴 지지 성향에 대해 다른 해석도 있습니다. 지역 대학에서 언론학을 가르치며 국영 방송국에서 일하는 알렉세이 데도프는 젊은이들이 단순히 또래와 어울리기 위해 푸틴을 지지한다고 말합니다. “지금의 트렌드는 애국주의거든요. 하지만 트렌드가 바뀌는 순간 어떻게 될지 모르는 거예요.”

하지만 러시아 청년들의 현상 유지에 대한 선호는 단순히 대통령 선거에서 푸틴을 지지하는 것 이상입니다. 예카트리나와 드미트리, 파벨과 같은 젊은이들의 눈에 크렘린의 오랜 전략인 “관리 민주주의”는 잘 작동하고 있으니까요. 러시아에 언론의 자유가 있냐는 질문에 파벨은 TV의 시사 프로그램을 예로 듭니다. 패널로 출연하는 언론인과 정치인들이 서로에게 욕설을 퍼붓지만 아무도 푸틴을 비난하지는 않는 프로그램들이죠. “사람들이 온갖 미친 소리를 다 하잖아요. 그걸 보면 분명 언론의 자유가 있는 거죠.”

쿠르간의 나발니 지지자들도 대부분 10대 후반에서 20대 초반의 청년입니다. 그들의 눈에 푸틴 지지자들은 “현상 유지”가 실제로는 “현상 악화”라는 사실을 외면한 채 눈가리개를 하고 살아가는 사람들입니다. 경제 성장은 둔화되고, 대선 후 정치 탄압은 더욱 심해질 거라고 그들은 경고합니다.

그럼에도 평생 푸틴 말고 다른 대통령을 겪어본 적이 없는 드미트리는 미지의 세계로의 이동을 상상할 수 없습니다.

“피델 카스트로의 쿠바 같을 거예요.”

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프랑스 정부는 원자력 발전소를 건설하려 합니다. 반면, 독일 정부는 폐쇄해야 한다고 믿고 있습니다.

프랑스의 마크롱 대통령은 지난 11월 대국민 담화에서 원자로 건설을 재개하겠다고 발표했습니다. 이 말을 들은 프랑스 동부의 작은 도시 주민들은 귀를 의심했습니다. 마크롱 대통령은 TV 연설에서 이렇게 선언했습니다.

“프랑스는 수십 년 만에 새로운 원전 건설을 재개할 것입니다.”

프랑스 정부는 원전에 과도하게 쏠린 에너지원 비중을 조절하겠다고 공언한 뒤 첫 단추로 2020년 페센하임 원전 폐쇄 절차에 착수했습니다. 그러나 마크롱 대통령은 지난 11월 대국민 담화에서 주요 에너지원으로서 원자력 기술을 포기하지 않겠다고 밝혔습니다. 물론 여전히 풍력과 태양광 발전을 늘리고, 석탄 발전을 줄이겠다는 근본적인 계획에는 변함이 없다고 덧붙였습니다.

프랑스의 원자력 발전소 숫자는 미국에 이어 세계에서 두 번째로 많습니다. 전체 에너지 가운데 원전 의존도는 세계 1위입니다. (번역자 주 : 전체 전력 생산의 70% 수준) 이런 여건을 고려하면 2035년까지 프랑스에서 사용하는 전체 전력에서 원전 비중을 절반 이하로 낮추겠다는 당초의 계획은 의심의 눈초리를 받을 만합니다.

마크롱 정부는 원자력 발전에 대한 정부의 투자가 에너지 자립도를 높이면서 기후 목표를 달성하도록 기여할 뿐만 아니라, 에너지 비용이 지나치게 상승하는 것을 억제하는 데도 도움이 된다고 보고 있습니다. 중부 유럽과 동부 유럽의 주요 국가들은 유럽연합(EU)이 원자력 발전을 친환경 에너지에 포함해야 한다고 압박하고 있으며, 프랑스가 이런 분위기를 주도하고 있습니다.

원자력 발전소에 2천여 개 이상의 일자리를 기댄 페센하임은 새로운 기회를 잡을지도 모른다는 희망을 품게 됐습니다. 클로드 벤더(Claude Bender) 페센하임 시장은 마크롱 대통령의 연설을 환영하며 이렇게 밝혔습니다.

“우리는 잊혀진 존재로 희생되고 싶지 않습니다.”

페센하임이 속한 알자스 지방의 프레데릭 비에리(Frédéric Bierry) 주지사는 마크롱 대통령에게 페센하임을 미래의 잠재적인 원전 건설 후보지로 고려해야 한다고 촉구했습니다. 그리고 원전 폐쇄는 지구 온난화 시대에 재정적, 사회적, 경제적 부담을 가중할 거라고 덧붙였습니다.

그러나 페센하임과 마크롱 대통령의 원전 건설 재개 계획은 페센하임 원전에서 동쪽으로 1.6km 떨어진 독일 국경에서부터 반대에 부딪혔습니다.

독일 경제기후부의 신임 장관인 녹색당의 로베르트 하베크(Robert Habeck)는 페센하임 원전 폐쇄를 지지하는 성명서에 서명했습니다. 독일 정부는 원자력 발전이 너무 위험할 뿐만 아니라, 건설에 시간과 비용이 많이 소요되기 때문에 기후 위기를 해결하는 역할을 기대할 수 없다고 주장합니다. 2011년 일본 후쿠시마 원전 사고도 영향을 미쳤습니다. 그리고 독일 정부는 프랑스 원자로의 배관 균열에 대한 언론 보도를 원전 안전이 불안한 증거로 지적하고 있습니다.

독일은 덴마크와 오스트리아와 함께 원자력 발전에 대한 회의론을 견지하는 대표적인 국가입니다. 이 국가들은 유럽이 가동 중인 원전을 폐쇄해야 한다고 주장합니다. 그리고 원자력을 친환경 에너지로 분류하자는 의견에 강하게 반대합니다. 원전이 친환경 투자로 가치를 인정받아서는 안 된다는 것이죠.

유럽연합 집행위원회(EC)가 크리스마스 연휴 직전에 이에 대한 결정을 내릴 것으로 예상되는 가운데 원전의 친환경 분류를 둘러싼 논란이 타오르고 있습니다.

페센하임의 이야기

페센하임은 유럽에서 원자력 발전에 대한 뜨거운 논쟁을 가장 잘 보여주는 곳입니다.

페센하임에 있는 1,800메가와트급 원자력 발전소는 1970년대에 건설됐습니다. 마을 뒤편으로 두 개의 하얀 원자로 격납 건물이 웅장한 탑처럼 솟아 있습니다.

페센하임 원전은 국경 도시인 페센하임에 경제적 수익을 안겨주는 자부심의 원천이었습니다. 가장 많은 일자리를 만드는 곳이기도 했습니다. 그리고 발전소에서 납부하는 세금은 지역 발전을 위한 스포츠 경기장, 학교, 쇼핑몰 등을 짓는 자금으로 활용됐습니다.

페센하임에서 레스토랑을 운영해 온 로랑 슈바인(Laurent Schwein)은 원전으로 페센하임 경제가 호황을 이어갈 때는 주민과 방문객들이 늘면서 식당 규모를 계속 늘렸었다고 말했습니다.

슈바인 씨는 인근 주민들이 원전의 안전에 대해 우려하지 않는다고 말했습니다. 심지어 지진 발생 가능성이 높은 발전소 인근조차도 말이죠.

그러나 페센하임에서 가까운 독일 국경 지역은 오랜 기간 독일의 반핵 운동에 함께 해왔습니다. 1986년 구소련 체르노빌 원전에서 피어오른 방사능 구름이 서유럽으로 퍼지면서 서독의 환경 운동가들은 페센하임으로 모여들었습니다.

환경 운동가들은 원자로 덮개의 균열, 증기 누출에 따른 작업자들의 부상, 내부 누수에 따른 비상 가동중단 등 발전소 안전에 대한 문제가 발생할 때마다 원전 안전에 대해 문제를 제기했습니다. 그리고 인근 지역의 지진 리스크가 과소평가되고 있다는 스위스의 연구 결과를 들며 안전에 대한 우려를 제기했습니다.

지진의 여파로 일어난 재앙인 일본 후쿠시마 원전 사고는 원전 반대 진영의 우려를 증폭시켰습니다. 독일 정부는 후쿠시마 사고 이후 몇 달 만에 절반에 달하는 원전의 가동을 중단했고 나머지의 운영 기간도 제한하기로 했습니다. 후쿠시마 사고에 대한 프랑스의 대응은 독일보다 훨씬 소극적이었습니다. 그러나 이듬해 프랑스 대통령 선거에 출마한 프랑수아 올랑드(François Hollande) 후보는 페센하임 원전 폐쇄를 공약으로 내세웠습니다.

프랑스의 원전 폐쇄 공약이 이뤄지기까지는 8년이 넘게 걸렸습니다. 그 사이에 정부도 바뀌었죠. 2020년 6월에서야 페센하임 원전이 문을 닫았고 독일 브라이사흐의 환경 운동가들은 프랑스가 마침내 정신을 차렸다며 결정을 환영했습니다. 이들은 페센하임에서 차로 10분 거리에 떨어진 800년 된 교회 근처 다리에 모여 미소 짓는 붉은 태양과 핵 문양이 그려진 현수막을 흔들었습니다.

환경 운동가인 에버하르트 뷔엡은 이날 프랑스의 결정을 존중하는 마음으로 건배를 자제했다고 말했습니다. “그러나 우리는 부활절이나 크리스마스를 한 번에 축하하는 것처럼 기쁜 마음이었습니다. 정말 다행이었죠.”

반면, 페센하임의 분위기는 침울했습니다. 벤더 시장은 시민들의 눈물을 떠올렸습니다. 원전 폐쇄 결정은 역사적인 오판이자 원전 반대진영을 위한 정치적 희생이라고 규탄하는 현수막이 아직 담벼락에 붙어 있습니다.

벤더 시장은 이렇게 덧붙였습니다.

“원자력 발전소는 항상 우리와 함께였습니다. 그리고 그들은 우리에게서 원전을 빼앗아 갔죠.”

환경 문제

벤더 시장은 사무실에서 독일과 프랑스 국경이 그려진 그림을 보여줬습니다. 프랑스 쪽에는 폐쇄된 원전이, 독일 쪽에는 새로 문을 연 석탄 발전소가 있습니다. 그림 속에서 맥주를 마시는 독일 주민과 반대로 프랑스 주민은 눈물을 흘리고 있습니다. 그러나 이들은 모두 상대 국가에 대해 똑같은 평가를 하고 있습니다. “당신들은 아무것도 이해하지 못하고 있어.”

프랑스의 많은 원전 찬성론자들과 마찬가지로, 벤더 시장은 독일의 탈원전 정책이 화석연료 의존도를 높여 기후변화 대응의 선두 주자라는 이미지를 깎아내린다고 비판합니다.

그는 이렇게 덧붙였습니다.

“독일의 화석연료 사용으로 인한 대기 오염이 유발하는 사망자는 매년 체르노빌 원전 사고의 수배에 달하는 수준입니다.”

독일의 1인당 이산화탄소 배출량은 프랑스의 2배에 달합니다. 2022년 마지막 원전마저 폐쇄할 계획입니다. 그리고 향후 수년간 부족한 에너지를 메우기 위해 석탄을 비롯한 유해한 에너지원에 의존해야 합니다. 독일이 석탄 채굴을 위해 여러 지역을 파헤치는 이유가 바로 이것입니다.

한편 프랑스의 마크롱 정부는 원자력 발전이 2050년 탄소 중립 선언을 이행하는 데 큰 도움이 되리라 기대하고 있으며, 화석연료에 의존하는 것보다 바람직한 방법이라고 강조합니다.

오로라 에너지 연구소의(Aurora Energy Research) 알렌산드르 단틴(Alexandre Danthine) 수석 연구원은 이렇게 평가했습니다. “탄소 배출 관점에서만 보면 원자력은 동급 최고입니다.”

독일 환경 운동가들은 과도기일지라도 석탄에 계속 의지하는 것을 문제라고 인정합니다. 하지만 이들은 정부가 대체 에너지를 빠르게 늘릴 수 있다고 낙관하고 있습니다.

독일의 연립정부 구성에 참여한 녹색당은 재생에너지에 대한 투자를 대폭 늘리면서도 소비자들이 부담하는 에너지 가격 상승 폭을 제한하겠다고 약속했습니다. 독일 정부는 전체 전력 중 재생에너지 비중을 현재 50%에서 2030년에는 80%까지 높이겠다는 계획을 추진하고 있습니다.

독일 정치인과 환경 운동가들은 원자력이 친환경 에너지, 또는 지속가능한 에너지라는 주장을 배척합니다. 이들은 원전 사고가 발생하면 환경에 재앙 수준의 피해를 주는 잠재적인 가능성을 우려합니다. 그리고 치명적인 방사성 폐기물의 장기 보관에 관련한 문제점에 주목합니다. 풍력과 태양광에 대한 투자를 원자력 발전으로 돌려서는 안 된다고 주장하죠.

독일의 환경 운동가인 스테판 아우흐터(Stefan Auchter)는 체르노빌, 또는 후쿠시마 사고와 같은 원전 사고가 다시 한번 발생하면 모든 사람이 독일의 선택에 고개를 끄덕일 것이라 말합니다. 그는 원자력 에너지의 이용을 러시안룰렛에 비유했습니다.

그는 예정보다 9년 늦게 문을 연 베를린 공항을 언급하며 이렇게 말했습니다.

“공항도 제대로 건설하지 못하는데 과연 실수 없이 원자력 발전소를 짓고 운영하리라 믿을 수 있을까요?”

들뜬 분위기의 원자력 산업

지난 11월 프랑스 파리에서 열린 세계 원자력 박람회에서 원전 업계의 자신감을 엿볼 수 있었습니다. 산업계 관계자들은 소형 원자로 지붕 아래서 삼상오오 점심을 먹었고, 오염 제거 기업의 부스에는 음식을 기다리는 사람들이 줄을 지었습니다. 곳곳에서 축하 샴페인이 눈에 띄었습니다.

마크롱 대통령은 원전 재개를 발표한 성명에서 신규 원자로에 대한 구체적인 내용은 언급하지 않았습니다. 신규 원전은 가압경수로(EPR) 원자로를 언급한 것이라 알려졌습니다. 이 원자로는 기존 원자로보다 더 안전하고 효율적이면서도, 더 적은 폐기물을 발생시킵니다. 프랑스 전력공사(EDF)는 2021년 6개의 새로운 원자로를 건설하기 위한 타당성 조사를 정부에 제출했습니다.

그뿐만 아니라 신형 원자로인 소형 모듈형 원자로(SMR)는 더 안전하면서 규모도 작기 때문에 유럽, 미국을 비롯한 각국에서 관심을 불러일으키고 있습니다.

유럽연합의 카드리 심슨(Kadri Simson) 에너지 담당 집행위원은 지난 11월 연설에서 이렇게 말했습니다. “유럽에서 원자력 에너지를 둘러싼 논의 분위기가 바뀌고 있습니다.”

프랑스는 미국, 영국, 캐나다와 소형 모듈형 원자로 수출 경쟁을 벌이게 되리라 기대하고 있습니다.

프랑스 전력공사(EDF)의 소형 모듈형 원자로 프로젝트 책임자인 르노 크라수스(Renaud Crassous)는 “향후 10년 안에 나올 소형모듈 원전은 높은 수준의 안전성을 보장한다”고 자신했습니다. 그는 새로운 기술이 원자력 에너지의 신뢰를 회복하고 원전에 부정적인 국가들을 돌려세우리라는 기대를 밝혔습니다.

그러나 페센하임 인근의 독일 도시인 브라이사흐의 올리버 라인(Oliver Rein) 시장은 여전히 원전에 회의적인 입장입니다.

그는 원전 폐쇄에 힘입어 독일과 프랑스가 공동 재생에너지 개발 프로젝트를 진행하리라 기대했습니다. 하지만 국경을 마주한 이웃 도시인 프랑스의 페센하임이 원전 신규 건설이라는 터무니없는 방향으로 나간다면 이러한 프랑스-독일 공동 프로젝트를 망치게 될 것이라 강조했습니다.

그는 이렇게 말했습니다. “채식 사업을 하려고 하는데, 도축장 옆으로 가지는 않을 것입니다.”

라인 시장은 프랑스의 신규 원전 움직임이 2022년 예정된 대통령 선거를 앞두고 단기적인 관점으로 추진되는 것으로 추측했습니다. 그러나 최근 설문조사에서 프랑스 국민 중 절반을 약간 넘는 사람들이 원자력 발전에 찬성한다고 밝혔습니다. 그리고 마크롱 대통령의 유력한 정치적 경쟁자들은 대부분 우파, 또는 극우 성향이며, 이들은 마크롱 대통령의 원전 재개 발언에 동조하거나 심지어 원자력 발전 비중을 더 높여야 한다고 주장합니다. 극우 정치인인 마린 르 펜(Marine Le Pen)은 페센하임 원전을 즉시 재개할 것을 요구하고 있습니다. 그리고 극우 언론인 에릭 제무르(Éric Zemmour)는 대선 출정식 영상에 원자로 장면을 삽입하기도 했습니다.

그러나 페센하임의 일부 주민은 신형 원자로가 페센하임에 자리 잡기 어려울지도 모른다고 생각합니다.

원전에서 일하다 은퇴한 장이브 트레츠(Jean-Yves Tretz)는 “독일의 압박 때문에 페센하임에 원자력 발전소를 짓기는 쉽지 않을 것입니다.”라고 전망했습니다.

프랑스의 원전 반대 활동가이자 원전 관리 위원회에 참가하고 있는 클로드 레더거버(claude Ledergerber)는 원전 재개는 기술적으로 불가능하다고 말했습니다. 이미 너무 많은 부품을 제거했기 때문입니다.

페센하임에서 레스토랑을 운영하는 슈바인 씨는 앞으로 몇 년 안에 폐로가 완료되면 마지막 직원들이 발전소를 떠날 것이라 말했습니다.

그는 자신의 레스토랑에 태양광 발전용 패널을 설치했습니다.

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작은 정부를 지향하는 고전적 자유주의자의 바람직한 자세

“정부가 얼마를 쓰고 있는지 두눈 똑바로 뜨고 지켜봅시다.”

작은 정부를 강조하는 경제학자 밀턴 프리드먼의 말입니다. 만약 프리드먼 교수가 최근 상황을 본다면 눈이 튀어나올 정도로 놀랄 것입니다. 세계 각국 정부는 코로나19 팬데믹 이후 대출과 보조금 등을 망라해 17조 달러(2경 원)나 되는 막대한 예산을 지출했습니다. 전 세계 GDP의 16%나 되는 엄청난 금액입니다. 최근 발표된 전망에 따르면, 모든 주요 선진국의 2026년 GDP 대비 정부 지출 비중은 2006년보다 더 커질 것입니다. 미국은 복지 분야에 1조 8천억 달러(2,100조 원)를 투입할 계획입니다. 유럽은 7,500억 유로(1,000조 원)를 쓰고 있으며, 일본은 “새로운 자본주의”를 표방하며 정부 지원을 대폭 늘렸습니다.

앞으로 수십 년 동안 정부의 경제적 영향력은 더 높아질 것입니다. 세계 경제의 5분의 4는 탄소배출 제로를 목표로 삼고 있습니다. 영국은 경제성장률이 낮아지는 가운데 탈탄소화에 지원하는 보조금을 늘리면서, 2050년까지 GDP 대비 정부 부채 비율이 21%까지 높아질 것으로 예상됩니다. 그리고 많은 국가에서 고령화에 따른 의료, 연금 지출이 크게 늘어날 것입니다.

이코노미스트지를 비롯한 고전적 자유주의 진영은 큰 정부의 거침없는 질주를 불안하게 바라봅니다. 팬데믹 초기 미국 보건 당국은 민간 연구소가 자체적으로 코로나바이러스 검사키트를 개발하는 것을 막았을 뿐만 아니라, 올여름 이전에 이용할 수 있었던 신속 검사 장비를 10월에서야 승인했습니다. 유럽의 초기 백신 보급도 몇 달간 지연됐습니다. 중국은 한때 정부 주도의 강력한 통제를 바탕으로 코로나바이러스와의 전쟁에서 승리했다고 자축했습니다. 그러나 많은 사람들이 중국의 “제로 코로나 전략”을 견제받지 않는 강압적인 정부 권력의 행사라 비판합니다. 영국의 정치 지도자들은 친분 관계가 있는 기업에 코로나 대응을 위한 수익성 높은 계약을 선물했다는 논란의 수렁에 빠졌습니다.

큰 정부의 위험은 일상적 관료주의, 시스템 실패, 만연한 부패가 빈곤과 양극화를 늘리고 개인의 자유를 제약한다는 것입니다. 하지만 이런 위험에도 불구하고, 어떤 집단에게는 기회를 주기도 합니다. 정부 지출이 늘어나는 이유를 생각해보면 어떤 의미인지 알 수 있습니다.

이번 주 기사에서 다뤘듯 정부 지출은 GDP와 비례해 증가해 왔습니다. 3가지 요인이 정부 지출 증가를 이끌었습니다.

첫 번째는 명백하게 부정적인 요인입니다. 기존 정책을 유지하려는 관성과 예기치 않은 정책 변경은 정부 지출을 줄이기 어렵게 합니다. 규제와 정부의 예산 집행으로 이익을 얻는 소수의 유권자와 로비스트들은 해당 사업을 지속하기 위해 노력하는 반면, 국민 대다수를 차지하는 납세자들은 정치인들에게 불필요한 사업을 중단하라고 요구할 만한 여유가 없습니다. 관료들은 자신의 영역과 권한을 지키고 싶어 합니다. 설사 정책이 실패하더라도, 소수의 정책 수혜자들과 자리를 지키려는 관료들은 더 많은 예산을 투입하면 성공할 수 있다고 강하게 주장합니다.

정부 지출이 늘어나는 두 번째 요인은 어쩔 수 없는 현실적인 변화입니다. 복지국가가 제공하는 의료, 교육 등의 서비스는 국가 경제보다 더 빠르게 성장합니다. 높은 노동 집약도와 낮은 생산성 증가율 때문입니다. 공공 부문에서 비효율이 더 심하겠지만, 의료, 교육 분야의 비용 상승 문제는 공공과 민간 분야에서 모두 나타납니다.

세 번째 요인은 정부가 해야 하는 일이 더 늘어난다는 것입니다. 국민 소득이 높아지면서 교육과 고가 의료 서비스에 대한 수요가 증가했습니다. 고령화로 노인 인구가 증가하게 되면, 노년층을 지원하는 정책을 더 확대하라는 목소리도 높아집니다. 그뿐만 아니라, 정부가 기후변화에 대응해야 한다는 주장도 확산하고 있습니다.

이런 세 가지 요인은 우리가 대표적인 반정부 자유시장주의자로 여기는 마가렛 대처(Margaret Thatcher) 전 총리 와 로널드 레이건(Ronald Reagan) 전 대통령의 영향을 확인하면 분명하게 드러납니다. 이들은 신자유주의 시대를 열었다고 평가받습니다. 그러나 그들이 전한 작은 정부의 유산은 제대로 이어지지 못했습니다. 2019년 미국 공화당 정부의 GDP 대비 정부 지출 비율은 레이건 대통령 재임 이전 민주당 정부의 10년간 정부 지출 비중보다 더 높습니다. 대처 총리가 퇴임한 지 30년이 지난 현재, 영국의 보수당 정부는 대처 총리 이전의 노동당보다 더 높은 비중으로 돈을 쓰고 있습니다.

레이건 대통령, 대처 총리를 비롯한 정부 개혁 세력은 정부 지출이 늘어나는 첫 번째 요인을 해결하며 집권을 이어갔습니다. 이들은 정부가 영향력을 높이기 위해 왜곡된 유인 체계를 만들어 지출을 늘릴 때 최악의 사태가 발생한다는 것을 잘 알았습니다. 이런 분석을 바탕으로 국유 기업을 매각하고, 규제를 풀고, 세금을 줄이고, 경쟁을 촉진했습니다. 자유주의 국가에서는 정부의 역할을 제한해야 한다는 공감대가 형성됐습니다. 이들은 경제 영역에서는 시장을 중시했지만, 공정성을 높이는 재분배와 공공 서비스 지출은 용인해주면서 사회적 합의를 이끌었습니다.

오늘날 가장 필요한 것은 이런 사회적 합의입니다. 하지만 쉽지 않아 보입니다. 고령화와 기후 변화에 따라 큰 정부의 흐름이 더욱 강해지는 만큼, 국가가 잘 할 수 있는 일과 못하는 일을 정확히 구분해야 합니다. 그리고 정부가 관료와 정책 수혜자의 이익을 위해 권력을 휘두르지 않도록 통제해야 합니다. 앞서 설명했듯이, 정부의 지출을 제한해야 한다는 주장은 지구 온난화나 고령화에 대한 대응을 제한해야 한다는 의미가 아닙니다. 정부 개입의 본질에 대한 것입니다.

거대 정부

국가는 민첩하고 효율적이어야 합니다. 금융 데이터를 디지털 세계에 구현해서 가계소득 보조 체계를 자동화해야 합니다. 디지털 전환의 모범 사례로 꼽히는 에스토니아의 문서, 절차 간소화 정책을 배워야 합니다. 관료의 숫자를 줄이고 개인이 받는 보수를 높이면, 현재의 보수 지출 규모를 유지하면서도 유능한 공무원을 더 많이 뽑을 수 있습니다. 그리고 정치인들도 현재의 자리에 연연하지 말고 새로운 문제를 해결하기 위한 노력을 시작해야 합니다. 팬데믹 기간 동안 정부 분야의 가장 훌륭한 성공 사례는 백신 개발을 위해 민간 바이오 스타트업들이 참여한 “오퍼레이션 워프 스피드(Operation Warp Speed)”에서 나왔습니다.

정부는 공정해야 합니다. 노동조합과 기업은 모두 자신들의 이해관계를 바탕으로 정부를 설득하고 자기 편으로 만들려 합니다. 관료들은 냉소적이고 이기적인 태도를 버리고 공공 서비스의 가치에 따라 행동해야 합니다. 고령화에 따라 노년층에 대한 복지 지출을 늘리는 것은 당연하지만, 전면적인 노인 중심의 포퓰리즘 정책은 올바른 방향이 아닙니다. 부유한 퇴직자들은 공적 복지가 필요하지 않습니다. 하지만 임금에 부과하는 소득세가 줄어들고 재산세, 상속세, 소비세가 늘어나면서 이들의 부담은 더 무거워집니다.

이러한 변화에 따른 혜택은 결코 작지 않습니다. 좋은 정부는 탄소중립으로 빠르게 전환하고 노년층에 지속가능한 사회 안전망을 제공하는 것뿐만 아니라, 공정하면서도 풍요로운 경제와 사회를 만들 수 있습니다.

20세기 고전 자유주의자들은 정부의 성장이 인류의 진보를 동반해야 한다고 확신했습니다. 21세기에도 마찬가지입니다.

퀴즈 풀기

점수가 너무 낮을까봐 걱정하시는 분들을 위해 부끄럽지만, 제 점수를 공개합니다.

(퀴즈를 푸실 분은 먼저 퀴즈부터 풀고 봐주세요!)

반타작도 못했습니다..ㅠ

저는 특히 문화예술계 유명인을 거의 못 맞혔습니다. 정치 뉴스만 주로 보는 편식이 드러난 것 같네요.

사진에 박제됐지만, 브리트니 스피어스를 몰라본 건 적잖이 당황스러웠습니다. 이른바 ‘브리트니를 해방하라’는 #FreeBritney 운동이 일기도 했었는데 말이죠. 에이미 코니 배럿 대법관의 이름은 철자를 잘못 써서 비슷하다고 인정을 못 받아서 틀렸네요. 뉴욕타임스가 꼽은 인물이니, 다분히 미국 사람이 많을 테고 선정 기준이 의아한 점도 없지 않지만, 재미삼아 해보는 퀴즈에 너무 큰 의미를 부여할 필요는 없어 보입니다.

오른쪽의 숫자는 퀴즈를 푼 뉴욕타임스 독자들이 얼마나 정답을 맞혔는지 나타내는 숫자입니다. 오징어게임의 정호연 배우가 한국식 이름을 철자로 써야 하는 난관(?)을 뚫고 최하위를 면하고 있네요. 그러나 현재 정호연 배우보다 인지도가 낮게 나오는 극작가이자 배우 제레미 해리스(Jeremy O. Harris)만 해도 안타깝게 퀴즈를 푼 독자들이 얼굴을 몰라봤을 뿐 노예제와 성 착취라는 주제를 거침없이 다뤄낸 연극 “Slave Play”로 브로드웨이에 신선한 충격을 안겨줬던 인물입니다.

뉴욕타임스 관련 팟캐스트

조 바이든 미국 대통령은 요즘 행정부가 추진 중인 인프라 지원 법안을 의회와 국민에게 설득하고 홍보하고 다니느라 바쁩니다. 법안은 크게 두 부분으로 나뉘는데, 하나는 우리가 아는, 전통적인 인프라를 확충하고 이를 통해 일자리도 창출하는 법안입니다. 다른 하나는 미국이 특히 유럽을 비롯한 다른 주요 선진국과 비교했을 때 턱없이 부족하다고 여겨지는 사회보장제도를 대폭 확대하는 법안입니다.

야당인 공화당이 정부 지출이 늘어나는 일이라면 대개 덮어놓고 반대하는 성향인데다 정치적 양극화 추세가 뚜렷한 경향도 있어서 정부가 추진하는 법안이 원안 그대로 발의돼 통과될 가능성은 매우 희박합니다. 그러나 코로나19 팬데믹을 거치며 부각된 빈부격차와 불평등은 개인의 자유라는 미명 하에 수많은 것들을 그저 개인의 역량에 맡겨놓은 미국 시스템의 한계를 명확히 드러내기도 했습니다.

공공 부문이 개입해선 안 된다는 미국 사회의 통념이 옳고 그름을 떠나 전 세계적으로 봤을 때 얼마나 ‘특이한’ 것인지 확인할 수 있는 분야는 많습니다. 오늘은 그 가운데 영아와 유아를 기르는 일에서도 미국은 얼마나 다른 나라와 다른지 살펴보겠습니다. 뉴욕타임스가 업샷에 쓴 기사를 요약했습니다. 사실 기사를 읽을 것도 없이 이 표만 봐도 미국은 OECD 국가들 안에서도 다른 나라와 확연히 다른 길을 가고 있습니다. (한국은 데이터가 없는지 조사 대상에서 빠져 있습니다.)

각국 정부가 유아 양육을 지원하는 데 쓰는 돈. 미국은 노르웨이의 1/60 수준이다. 출처=OECD, 해밀턴 프로젝트 / 뉴욕타임스 기사에서 갈무리.

만 2세 아이가 있는 집 맞벌이 부부의 하루를 생각해 봅시다.

덴마크 부부는 아이를 보육 시설에 맡기고 일하러 갑니다. 어린이집에 자리가 없어 못 보낼 걱정은 하지 않아도 됩니다. 이 자리는 아이가 10살이 될 때까지 보장됩니다. 10살이면 학교에 다녀도 방과 후 돌봄 보육이 필요한 나이죠. 부모가 내는 돈은 이용료의 최대 25%로 제한됩니다. 나머지는 정부가 지원하죠. 만약 부모가 아이를 보육 시설에 맡기지 않고 따로 아이를 돌봐줄 사람을 고용하면, 정부는 그 돈도 대신 내줍니다.

미국 부부도 아이를 보육 시설에 맡기고 일하러 가고 싶습니다. 하지만 그럴 수 있는 부부는 많지 않습니다. 한 달 평균 1,100달러(130만 원)나 되는 이용료를 낼 여유가 없는 사람도 많고, 그럴 돈이 있더라도 보육 시설이 부족해 몇 안 되는 자리를 두고 늘 치열한 경쟁을 뚫어내야 합니다. 어린이집에 보낼 방법이 없으니 둘 중 한 명이 일을 그만두고 집에서 아이를 보거나, 일을 그만둘 수 없으면 아이를 돌봐줄 사람을 구해야 하는데, 거기에 드는 돈도 만만찮게 비싸거나 오히려 비용이 더 들기도 합니다. 정부 지원은 없습니다. 유치원에 갈 때까지 영유아를 기르는 일은 힘도 들지만, 너무 비싼 과제이기도 합니다.

아이를 기르는 데 정부가 돈으로 얼마를 지원해주는지 보면, 미국은 선진국들 가운데 대단히 특이한 나라입니다. 2세 이하 어린이의 보육에 미국은 GDP의 0.2%를 씁니다. 1년에 한 번 연말정산 때 보육비 지원금 명목으로 세금이 환급되는데, 대부분 가정은 200달러 정도를 받습니다. 그래서 여당인 민주당은 사회보장제도 확충 법안을 통해 다른 나라와의 차이를 좁히려 하고 있습니다.

OECD 회원국들은 보통 같은 나이 아이들의 양육을 지원하는 데 GDP의 0.7%를 씁니다. 덴마크는 아이 한 명에게 평균 23,140달러를 씁니다. 앞서 묘사한 가상의 부부처럼 아이를 기르는 데 드는 돈과 자원의 많은 부분은 정부 보조금으로 충당됩니다.

현재 미국 하원 민주당이 발의한 사회보장제도 확충 법안에는 영유아 보육 지원을 대폭 늘리는 방안이 포함돼 있습니다. 저소득층 가정의 아이들에게 무상 보육을 확대하고, 만 3, 4세 아이들에게 공공 보육을 시행하며, 보육 교사와 유아원 선생님의 급여를 초등학교 교사 수준으로 올리는 방안이 골자입니다.

미국이 교육 전체에 공적 지원이 부족한 건 아닙니다. 초등학교부터 대학교까지 교육만 놓고 보면 미국은 OECD 38개 회원국 가운데 룩셈부르크에 이어 두 번째로 많은 예산을 씁니다. 다만 미취학 아동에 대한 교육까지 정부가 지원해야 하느냐는 문제에 관해선 미국 안에서도 의견이 갈립니다. 특히 육아는 사회보다 부모와 가족의 몫이라는 생각이 강한 보수적인 주들은 보육 예산을 늘리는 데 반대합니다. 정부가, 특히 연방 정부가 끼어들 사안이 아니라는 겁니다. 여기에 바이든 행정부가 인프라 법안에 드는 재원을 법인세를 올리거나 부유세를 거둬 마련할 것이라며 반대하는 공화당원도 적지 않습니다.

그러다 코로나19 팬데믹을 거치면서 사람들의 생각이 많이 바뀐 것 같습니다. 보육이 얼마나 중요한 문제인지, 또 미국의 현재 보육 시스템이 얼마나 제 기능을 못 하고 있는지가 적나라하게 드러났습니다. 망가진 보육 시스템이 경제 회복의 발목을 잡고 있는 현실을 우리 모두 지켜보고 있습니다.

주별로, 또는 도시별로 3, 4세 어린이가 다닐 수 있는 주립(또는 시립) 유치원을 세워 운영하는 곳이 조금씩 늘어나고 있습니다. 미취학 아동의 교육을 공교육에 편입시킨 거죠. 그러나 4세 어린이를 기준으로 공립 유치원이 전체 아동의 절반 이상을 수용할 수 있는 주는 7개(와 수도 워싱턴 D.C.) 밖에 없습니다. 반면에 공립 유치원이 아예 없거나 수용률이 주에 있는 4세 어린이의 10%도 안 되는 주는 14개나 됩니다. 3세 이하의 어린이 보육은 공공 부문의 지원을 찾기 어려우며, 대부분 지원이 빈곤층에 몰려있는데, 빈곤층 부모 중에는 그런 제도가 있다는 사실을 몰라서 지원을 받지 못하는 이들도 많습니다.

다른 선진국들의 상황은 확연히 다릅니다. 유럽의 부모들은 평균 14개월의 유급 출산휴가를 씁니다. 대부분 어린이가 3세에 유치원을 다니기 시작합니다. 영유아기 아이가 어린이집에 가는 것이 사회성을 기르는 데 도움이 되는지, 아니면 집에서 부모와 가능한 한 많은 시간을 보내는 게 좋은지는 여전히 의견이 갈리지만, 어쨌든 그 시기에도 생각보다 아이를 기르는 데 돈이 많이 듭니다.

핀란드와 한국, 덴마크를 비롯한 많은 선진국에선 정부가 집에서 아이를 돌보는 부모에게 지원금을 지급합니다. 특히 북유럽 국가들의 보육 지원 제도가 가장 잘 갖춰져 있는데, 덴마크에서는 저소득층 자녀들은 보육 시설을 공짜로 이용할 수 있으며, 부모들은 자녀가 10살이 될 때까지 3개월마다 약 80만 원의 지원금을 받습니다.

독일 어린이들은 생후 몇 개월 때부터 초등학교에 갈 때까지 정부가 운영하는 어린이집이자 유치원(kita)에 다닙니다. 베를린이나 함부르크 등 아예 공짜인 곳도 있고, 부모가 소득에 따라 돈을 좀 내는 곳도 있습니다. 프랑스 부모들은 보육비의 최대 85%를 세금 환급으로 돌려받습니다. 2~3살 아이를 집에서 가르치는 보육 돌보미나 가정교사를 고용한 비용도 포함됩니다. 제도가 잘 갖춰진 유럽 나라들보다는 개인이 더 많은 돈을 내야 하는 나라들도 많지만, 미국만큼 정부의 보육 지원이 전무하다시피 한 나라는 OECD 회원국 가운데는 없습니다.

다른 정부 정책의 일환으로 보육 지원책을 확충하는 나라들도 있습니다. 예를 들어 보육 지원책을 저출산 대책으로 여기는 나라들이 있습니다. (그러나 최근에 정부 정책이 장기적으로는 출산율에 큰 영향을 미치지 않는다는 연구 결과가 발표되기도 했습니다.) 혹은 여성의 노동시장 참여를 장려하기 위해 보육의 부담을 정부가 나누려는 곳도 있습니다. 최근 연구에 따르면, 유급 육아휴직보다 다양한 보육 지원책을 폈을 때 여성이 출산 후에도 일을 그만두지 않을 확률이 높았습니다. 미국에서도 마찬가지 결과가 나왔습니다.

마지막으로 사회경제적 출신 배경이 다양한 아이들이 누구나 균등한 기회를 받게 하기 위해서도 정부가 제대로 된 보육 지원책을 시행해야 합니다. 비싼 수업료나 보육비, 개인 교습비를 감당할 수 있는 부잣집 아이들은 제도와 관계없이 필요한 교육을 받겠지만, 저소득층 출신 아이들은 그러지 못합니다. 미국에선 여전히 어린이 세 명 중 한 명은 어린이집 등 보육 시설에 한 번도 가보지 않은 채로 유치원에 들어갑니다.

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각국 정부가 탄소 감축에 대해 명확한 태도를 취한다면 금융 시장의 혼란을 줄일 수 있습니다.

몇 년 전부터 금융규제 당국은 기후 변화가 금융 시스템의 안정성에 미치는 위협을 경고하기 시작했습니다. 유럽중앙은행(ECB, European Central Bank)은 지난 7월 기후변화 대응 전략을 발표한 데 이어 기후변화에 대비한 행동 지침을 마련할 계획입니다. 영국 중앙은행(Bank of England)의 마크 카니 전 총재는 이미 2015년에 기후 변화가 불러올 금융 위기를 경고했습니다. 미국 상품선물거래위원회(CFTC, Commodity Futures Trading Commission)는 지난해 “기후 변화가 금융 시스템의 안정성을 해치는 주요한 위험”이라는 200쪽 분량의 방대한 보고서를 발표했습니다. 그뿐만이 아닙니다. 미국 민주당의 진보적인 정치인들은 조 바이든 대통령에게 제롬 파월 연방 준비제도(Federal Reserve) 의장을 연임해서는 안 된다는 의견을 전달했습니다. 파월 의장이 기후 위기에 맞서기 위해 충분히 노력하지 않았다는 점이 이유였습니다.

과연 기후 리스크가 금융 시스템에 얼마나 영향을 미칠까요? 각국 중앙은행과 기관들이 기후 리스크에 대한 스트레스 테스트 결과를 속속 공개하고 있습니다. 대부분 연구에서 기후 변화가 금융 시스템을 붕괴시킨다는 주장은 설득력이 떨어지는 것으로 나타났습니다. 다만, 한 가지 전제가 필요합니다. 각국 정부가 탄소세, 에너지 효율 기준 등으로 탄소를 줄이기 위해 명확한 방향을 제시하고 목표를 달성하고자 노력해야 한다는 것이죠. 그리고 이들 정부는 금융 기관이 금융 시스템의 기후변화 리스크를 충분히 준비할 시간을 줘야 합니다.

기후변화는 세 가지 경로를 통해 금융 시스템에 영향을 미칩니다. 첫 번째 경로는 규제 당국이 “전환 위험(transition risk)”이라고 표현하는 방식입니다. 정부가 강력한 기후 변화 규제를 추진할 때 나타납니다. 이 경우, 경제의 구조조정이 일어나고 자본은 탄소를 과다하게 배출하는 업종에서 저탄소 업종으로 이동합니다. 이 과정에서 오염을 유발하는 기업들이 채무 불이행 위험에 직면하고, 주가가 폭락할 가능성이 있습니다.

두 번째 경로는 금융 회사들이 기온 상승의 위험에 노출되는 것입니다. 모든 자연재해를 기후변화의 탓으로 돌리기는 어렵지만, 규제기관들이 모인 금융안정위원회(FSB, Financial Stability Board)는 자연재해로 인한 세계 경제의 손실이 1980년대 2,140억 달러(260조 원)에서 2010년대에는 1조 6,200억 달러(1,940조 원)까지 대폭 증가했다고 평가했습니다. 전 세계 보험회사들이 이런 막대한 비용을 부담해야 합니다. (물론 보험사들은 장기적으로 보험료를 인상해 고객들에게 비용을 전가합니다.)

세 번째 경로는 기후변화로 인한 경제적 충격이 금융 시스템에 영향을 주는 것입니다. 이 경로는 측정하기 어렵습니다. 녹색 금융 네트워크(Network for Greening the Financial System)는 기온이 3도 오르면 세계 GDP가 입는 손실이 연구에 따라 2~25%로 매우 다양하다고 전했습니다. 그리고 기후변화가 국제 분쟁이나 대규모 이주를 불러온다면, 가장 비관적인 추정치보다 더 큰 손실을 유발할 것입니다.

금융 시스템에 나타날 수 있는 최악의 시나리오는 대규모 전환 리스크가 갑작스럽게 발생해 경제적 피해가 확산하는 것입니다. 지난 2015년 카니 총재는 투자자들이 공황에 빠져 시장이 폭락하는 민스키 위기(Minsky Moment)가 발생할지도 모른다고 경고했습니다. 투자자들이 기후 정책의 급격한 조정을 예상해 자산을 팔아 치우고 리스크 비용을 광범위하게 재조정한다면, 자산 가격이 폭락하고 금리와 차입 비용이 커져 위기가 나타날 수 있습니다.

전환 위험이 우려되는 자산의 잠재적인 가치는 매우 큽니다. 기후 관련 연구기관인 카본트래커(Carbon Tracker)는 세계적으로 주식 18조 달러(2경 1,500조 원), 채권 8조 달러(9,600조 원), 비상장 부채 30조 달러(3경 5,900조 원)가 탄소 과다배출 산업에 연결되어 있다고 평가했습니다. 이는 2007년 당시 금융위기를 촉발한 기폭제가 됐던 1조 달러(1,200조 원) 수준의 담보부 채권보다 훨씬 큰 규모입니다. 해당 자산을 소유한 주체가 누구인지에 따라서도 손실의 영향이 달라집니다. 규제 당국은 대형 은행과 보험사 등 금융 시스템에 중요한 기관이 위험에 노출될 가능성을 우려하고 있습니다.

각국 중앙은행들이 실시한 예비 스트레스 테스트는 주요 금융기관들이 기후 변화의 영향을 관리할 수 있으리라 평가했습니다. 지난 4월 프랑스 중앙은행(Banque de France)은 프랑스 은행들의 전환 위험이 낮은 수준이라는 연구 결과를 발표했습니다. 하지만 실제 일부 지역에서는 심각한 가뭄과 홍수의 영향으로 보험사에 대한 보험 청구가 5배 이상 증가했습니다.

유럽중앙은행과 유럽 시스템 리스크 위원회(European Systemic Risk Board)도 비슷한 결과를 발표했습니다. 온난화가 지속해 지구의 평균 기온이 산업화 이전보다 3.5도 이상 높아지는 경우 심각한 손실이 예상되지만, 유럽 지역의 은행들과 보험사들이 보유한 탄소 과다배출 분야 연계 자산이 제한적인 수준이기 때문에 대규모 금융 위기로 이어지지 않으리라 전망했습니다. 온난화가 심해지더라도 유럽 지역 은행들의 회사채 손실은 일반적인 스트레스 테스트의 절반 수준에 그치기 때문에 위기를 충분히 넘길 수 있다고 평가했습니다.

이런 연구 결과는 지난 2018년 네덜란드 중앙은행(Dutch Central Bank)이 발표한 내용과 일치합니다. 네덜란드 중앙은행은 자국 금융 회사들이 전환 위험을 관리할 수 있다고 평가했습니다. 당시 발표한 최악의 시나리오는 급격한 기후 정책의 변화가 재생에너지의 신속한 확산과 결합해 기업들에 “이중 충격”을 유발하고 심각한 불황을 일으킬지도 모른다고 예상했습니다. 이 경우 은행의 자본 비율은 4%P 하락한다고 추정했습니다. 비록 작지 않은 규모지만, 유럽중앙은행이 올해 실시한 스트레스 테스트의 기준은 통과하는 수준입니다.

과연 이런 스트레스 테스트가 현실적일까요? 카본트레커의 마크 캄파네일은 대부분 기관이 테스트에서 과거의 모델을 사용했다는 점을 들어 회의적으로 평가했습니다. 만약 테스트에서 가정한 유가보다 훨씬 낮은 유가 기준으로 기업의 자산을 평가했다면, 자산의 평가 가치가 매우 낮아져 금융 당국이 우려하는 투자 심리의 공황 상태를 유발할 수 있다는 겁니다. 스트레스 테스트에서 높은 유가를 가정했기 때문에 투자자들의 패닉이 금융시장의 시스템 리스크를 일으키는 민스키 위기가 나타나지 않았다는 것이죠.

반면, 테스트의 기준이 위기를 더 크게 반영하는 보수적인 경우도 있었습니다. 프랑스 중앙은행과 네덜란드 중앙은행은 금융기관들이 현재의 사업 모델과 대차대조표를 유지한다고 가정한 채 5년간 리스크를 측정했습니다. 그러나 실제로 기후 변화가 일어나면 은행과 보험사는 이에 맞춰 리스크를 줄이는 방향으로 사업 모델을 바꿀 것입니다. 그래서 동일한 대차대조표를 가정한 것은 지나치게 보수적인 기준으로 보입니다. 프랑스 중앙은행은 금융기관들이 30년에 걸쳐 그들의 사업 모델을 현실에 맞춰 변경한다는 가정을 두고 두 번째 테스트를 시행했습니다. 당연히 이 경우에는 은행들이 화석 연료 부문에 대한 대출을 급격히 줄이고, 보험사들은 화석 연료 기업들의 보험료를 인상했습니다.

이번 스트레스 테스트는 금융기관에 변화에 적응할 시간을 주는 것이 중요하다는 점을 알려줍니다. 다시 말해, 예측 가능한 정부의 정책이 필요하다는 뜻입니다. 프랑스 중앙은행은 정책이 지연되거나 급격하게 바뀌는 경우 신용이 크게 위축된다는 결과를 발표했습니다. 만약 정부가 결단을 내리지 못하고 우물쭈물하다가 결국 급진적인 정책을 꺼낼 수밖에 없는 막다른 골목에 부딪히는 것이 우리가 가장 피해야 할 최악의 상황일 것입니다.

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미국은 오랫동안 정부 주도의 산업정책을 비효율의 전형이라며 비판해 왔습니다. 그러나 최근 반도체를 포함한 전략적 산업을 지원하는 수단으로 산업정책을 주목하고 있습니다.

미국과 서구 진영은 중국의 정부 주도 산업정책을 비판해왔습니다. 정부가 개입해 보조금 등 각종 특혜로 기업을 지원하는 행위를 중단하라고 요구했습니다.

그런데 이제 서구에서 중국의 산업정책을 따라가고 있습니다. 지난달 미국 상원은 반도체 제조 공장에 520억 달러(61조 원)에 이르는 막대한 규모의 보조금을 지급하는 안건을 통과시켰습니다.

민주주의 진영의 다른 국가들도 비슷합니다. 유럽연합은 글로벌 반도체 생산 점유율을 현재의 두 배 수준인 20%로 늘리겠다고 발표했습니다. 한국 정부는 650억 달러(76조 원)의 반도체 지원금을 투입할 계획입니다. 일본 정부도 아시아 데이터센터 허브를 구축하겠다는 계획을 세우고 다른 나라에 필적할 만한 보조금을 지원할 것이라 발표했습니다.

반도체 제조 보조금은 미국과 유럽 정부가 육성하려는 전기차 배터리, 의약품 등 전략 산업에 대한 지원책 중 가장 대표적인 정책입니다. 글로벌 무역 모니터링 기관인 세계무역경보(Global Trade Alert)는 지난 10년 동안 산업을 육성하기 위한 서방 정부의 개입이 급격히 늘었다고 밝혔습니다.

이런 변화는 미국과 유럽 정부가 국익에 중요한 산업을 시장에 자유롭게 맡기는 기존 정책에서 벗어나 정부가 자원을 집중해서 지원하는 “산업정책”을 받아들였다는 것을 의미합니다.

산업정책 옹호론자들은 미국이 초대 재무장관인 알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton)이 제조업을 육성하기 위해 관세를 활용한 것을 시작으로 어떤 형태로든 산업정책을 유지해 왔다고 주장합니다. 반면 비판하는 측은 자본시장에서 자유롭게 “승자가 결정되는 것”이 가장 효율적이라고 지적합니다. 정부의 지원과 개입으로 예산을 낭비했던 초음속 여객기와 고속 증식 원자로의 사례를 들기도 합니다.

코로나19 팬데믹으로 글로벌 공급망이 무너지고 중국의 경제적 영향력이 높아지면서, 공화당인 트럼프 행정부와 민주당인 바이든 행정부를 막론하고 정부의 산업정책을 지지하는 목소리가 높아졌습니다. 과거 미국 관료들은 중국 정치와 경제가 성숙한 단계에 접어들면 경제에서 국가의 역할이 줄어들 것이라 예상했습니다. 그러나 지금 상황을 보면 이런 예측은 빗나갔습니다. 미국 정부가 개입해 미국 산업을 육성하지 않으면 중국이 핵심적인 산업을 지배하게 될 것을 우려하는 목소리가 큽니다.

과거 벤처 투자자였으며, 반도체 지원 법안을 공동 발의한 마크 워너(Mark Warner, 민주, 버지니아) 상원의원은 이렇게 평가했습니다.

“중국 정부는 외국 기업이 중국 시장의 지배적인 사업자가 되는 것을 허용하지 않습니다. 자국 시장을 차지할 수 있는 특권을 중국 기업에만 허용하는 거죠. 중국 시장이 워낙 크다 보니 중국 시장만 장악하면 상당한 수준의 글로벌 점유율을 보장받습니다. 미국을 비롯한 시장경제 국가의 기업이 자국의 큰 시장을 확보한 중국의 거대 기업과의 경쟁에서 이기기는 결코 쉽지 않습니다.”

산업정책의 가장 큰 장애물은 정부가 기술 트렌드를 예측할 수 없다는 점입니다. 미국과 유럽 정부의 산업정책은 비효율적인 자원 배분과 예산 낭비로 귀결될지도 모릅니다. 일부 전문가들은 이미 중국에서 그런 결과가 나타나고 있다고 지적합니다.

싱크탱크인 전략국제문제연구소(Strategic and International Studies)의 스콧 케네디(Scott Kennedy) 연구원은 이렇게 평가합니다.

“미국이 중국 정부의 기업, 산업 지원책을 따라 하는 것은 오판입니다. 정부 지원금 중 상당액은 밑 빠진 독에 물을 붓듯 낭비될 것입니다. 과잉 투자와 낮은 수익을 유발할 뿐만 아니라 혁신을 저해할 수 있습니다.”

민주주의 국가들도 과거에는 정부 주도의 산업정책으로 산업을 이끌었습니다. 서유럽 국가들은 많은 기업의 지분을 정부가 보유했습니다. 일본의 통상산업성(MITI)은 대다수 주요 산업에 영향을 미쳤습니다.

그러나 민주주의 국가들은 최근 수십 년간 산업정책을 축소해 왔습니다. 유럽 정부들은 국영 기업을 민영화했고, 유럽연합 집행위원회(European Commission)는 국가의 직접적인 원조를 엄격히 제한했습니다. 일본 통상산업성의 영향력은 1990년대 규제 완화와 일본 거품경제의 붕괴를 거치며 크게 줄었습니다. 1990년대 중반 세계무역기구(World Trade Organization)가 출범하면서 정부가 자국의 선두 기업을 보호하는 것이 더 어려워졌습니다.

반면 중국은 산업정책을 포기하지 않았습니다. 1979년 시장 개혁에 착수하고, 1992년 이후 개혁을 더 확산했지만, 정부는 기업을 국유화하고, 대출, 정부 구매, 세제 혜택, 부동산 시장과 외국인 투자를 통제하며 국가 주도의 경제발전 모델을 유지했습니다. 2006년 이후 중국 공산당은 서구와 기술 패권 경쟁에 힘을 쏟고 있습니다.

중국 공산당의 기존 산업정책인 “중국제조 2025(Made in China 2025)”는 작년 “쌍순환(dual circulation)”으로 이름을 바꿔 달았습니다. 시진핑 주석은 쌍순환을 발표하며 중국의 대외 경제의존도를 낮추고 대외 경제에 미치는 영향력을 강화하겠다는 목표를 천명했습니다. 이는 다른 나라의 공세를 약화하기 위해 외국 기업의 중국 진출을 막겠다는 위협으로 해석할 수도 있습니다.

중국은 미국의 트럼프 행정부가 단행한 경제 제재 조치에 대응했습니다. 당시 미국 정부는 미국 기업이 화웨이(Huawei Technologies)에 핵심 기술을 수출하지 못하게 막았습니다. 일부 전문가들은 중국이 의료 장비 수출을 금지하는 방식으로 대응할지도 모른다고 전망했습니다. 이러한 우려에 따라, 미국도 중국처럼 산업정책을 펴야 한다는 여론이 만들어졌습니다.

존 코닌(John Cornyn, 공화, 텍사스) 상원의원은 마크 워너 의원과 반도체 지원 법안을 공동 발의했습니다. 코닌 의원은 이렇게 밝혔습니다. “우리가 추진하려는 산업정책은 시장주의자와 보수층이 선호하는 이전의 산업정책과 다릅니다. 이 정책의 목표는 중국의 시도를 봉쇄하고 미국의 공급망을 보호하는 데 있습니다.”

물론 현재 정부가 산업정책을 통해 개입할 수 있는 수단은 과거보다 줄었습니다. 일본 정부는 예외적인 경우에만 국가가 산업에 개입해야 한다고 밝혔습니다. 그리고 일본 경제산업성은 지난 6월 작성한 보고서에서 산업의 두뇌 역할을 하는 반도체는 에너지와 식량만큼 매우 중요한 분야이므로 국가가 개입해야 하는 예외에 해당한다고 설명했습니다. 미국과 중국의 대립 속에서 일본의 전략적 필요성과 자주성을 확보하기 위해 반도체가 중요하기 때문입니다.

2014년 EU는 경쟁을 왜곡하지 않는 범위에서 유럽의 공동 이익을 위한 중요한 프로젝트에 예외적으로 산업정책을 추진할 수 있다고 밝혔습니다. 유럽 배터리 동맹(European Battery Alliance)이 대표적인 사례로 꼽힙니다. 유럽 배터리 동맹은 전기차와 전력망에 활용하는 배터리를 개발하기 위해 600여 개 이상의 기업과 단체가 구성한 민관 컨소시엄입니다.

유럽연합 집행위원회의 마로시 세프초비치(Maroš Šefčovič) 부위원장은 이번 시도를 “배터리 분야의 에어버스 프로젝트”로 표현하며 배터리의 중요성을 이렇게 강조했습니다.

“오늘날 전기차 베터리와 소프트웨어는 전기차의 전체 가치 중 절반 이상을 차지합니다. 자동차에서 가장 중요한 부품인 배터리를 자체 역량으로 만들 수 없다면 세계 최고의 자동차 생산 업체의 지위를 유지할 수 없습니다.”

미국 정부는 오랫동안 기초 연구개발을 폭넓게 지원해 왔습니다. 그 결과 대부분 제조업이 동아시아를 비롯한 해외로 이전했음에도 불구하고, 미국은 신기술 투자와 설계 분야에서 세계를 이끌어 왔습니다.

미국은 전 세계 태양광 기술 개발을 선도했지만, 태양광 패널 제조는 중국 기업이 지배하고 있습니다. 반도체 분야에서도 미국 기업이 전체 반도체 설계의 절반을 차지하지만, 제조 분야의 점유율은 12% 수준입니다.

미국 의회와 백악관의 산업정책 지지자들은 정부가 혁신을 촉진하는 역할에 머무르면 안 된다고 주장합니다. 미국의 정부가 제조업 부활에 앞장서야 한다고 요구합니다. 이들의 목표는 미국 내에서 공급망을 구축하고, 일자리를 만들고, 아웃소싱을 통해 중국으로 지적 재산권이 유출되지 않게 하는 것입니다.

지난달 백악관은 반도체, 배터리, 특수 광물, 의약품 등 4가지 산업의 자국 생산을 촉진하기 위한 다양한 정책을 제안했습니다.

전기차 배터리 제조업을 지원하기 위해 공적자금 대출, 세제 혜택, 연구개발 프로그램을 제시했습니다. 그리고 모터와 기타 장비의 핵심 재료인 네오디늄(neodymium magnets)의 해외 의존도를 낮추기 위해 무역확장법을 근거로 관세를 부과하는 방안을 검토했습니다. 트럼프 행정부는 이 법에 따라 철강과 알루미늄에 관세를 부과했습니다.

또한, 미국 내 리튬 배터리 공급망 구축 계획과 주요 의약품 생산망을 재건하기 위한 민관 컨소시엄 구축 계획도 발표했습니다.

각국 정부가 국가 주도 산업정책으로 회귀하면서 기업의 의사 결정도 복잡해졌습니다. 이미 미-중 무역전쟁으로 관세 부과와 수출 통제가 시행되고 있습니다. 기업 관계자들은 이전에는 비용과 고객, 공급망, 본사 접근성을 고려해 의사결정을 하면 됐지만, 이제는 생산을 현지화하라는 정치적 압력까지 생각해야 한다며 어려움을 토로했습니다.

지난해 트럼프 행정부는 대만의 반도체 제조사 TSMC(Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.)가 세계 최대 규모의 반도체 공장을 애리조나에 설립하도록 설득했습니다.

당시 미국 국무부 경제 차관으로 TSMC와의 협상을 이끌었던 키스 크라크(Keith Krach)는 이렇게 말했습니다.

“우리는 미국 정부가 반도체 공급망 확보를 매우 중시한다는 의견을 전달했습니다. 그리고 미국 정부와 미국의 고객사들은 TSMC가 미국에서 반도체를 생산하기를 바란다고 설득했습니다. TSMC는 미국 공장 신설이 대만과 미국의 관계를 개선할 것이라는 점을 알고 있었고, 이는 미국의 국가 안보뿐만 아니라 대만의 안보를 위해서도 전략적으로 매우 중요한 사안이었습니다.”

TSMC는 애리조나 공장이 “미국 반도체 생태계의 핵심이며, 전략적 중요성이 매우 높다”고 평가했습니다.

크라크 차관은 트럼프 행정부가 반도체 지원 법안이 통과되도록 의회에 적극적으로 요구했다고 말했습니다. TSMC를 설득할 경제적 인센티브가 정치 논리 못지않게 중요했기 때문입니다. 다만, 상원을 통과한 이 법안은 아직 하원을 통과하지 못했습니다.

그뿐만이 아닙니다. 인텔이 지난해 중국 다롄의 메모리 반도체 생산공장을 매각하려 했을 때 클라크 차관은 중국 기업에 공장을 넘기는 것을 허용하지 않겠다는 뜻을 인텔에 전달했습니다. 결국, 인텔은 이 공장을 한국의 SK하이닉스에 매각했습니다.

클라크 차관은 이렇게 평가했습니다. “중국 기업이 공장을 인수했다면 더 많은 금액을 지불했을 것입니다. 그러나 인텔은 국가에 대한 책임감을 보여줬습니다.” 인텔과 SK하이닉스는 이 사안과 관련해 답하지 않았습니다.

다국적 기업들은 이미 전 세계에서 생산 공장을 운영하고 있습니다. 고객 접근성을 제고하고 현지의 우호적 여론을 높일 뿐만 아니라, 무역 장벽을 피할 수 있기 때문입니다. 한국의 2차전지 기업인 SK이노베이션은 한국은 물론, 중국, 헝가리에서 배터리를 생산해 중국과 유럽의 자동차 기업에 공급하고 있습니다. SK이노베이션은 지난해 2019년 미국 조지아주에 신규 공장 착공에 들어갔습니다. 조지아 공장에서 배터리를 생산해 포드(Ford Motor Co.)와 폭스바겐(Volkswagen AG)에 납품할 계획입니다.

그러나 한국의 경쟁사인 LG화학이 SK이노베이션을 상대로 소송을 제기했습니다. SK가 LG의 배터리 관련 영업 비밀을 침해했다는 이유였죠. 지난 2월 미국 국제무역위원회(International Trade Commission)는 SK이노베이션의 영업비밀 침해를 인정하면서 LG화학의 손을 들어줬습니다. 그리고 SK이노베이션이 배터리 부품을 미국 공장에 수입하는 것을 금지했습니다.

SK이노베이션은 바이든 행정부가 이 문제를 해결해주지 않으면 핵심 기술의 공급망을 확보하겠다는 미국의 계획이 차질을 받게 될 것이라고 주장했습니다. 또한, 중국은 이미 리튬이온 배터리를 선도하고 있으며 글로벌 전기차 배터리 시장 점유율 80%를 목표로 매진하고 있다는 전망도 덧붙였습니다.

SK는 이렇게 주장했습니다.

“만약 이번 ITC의 부품 수입금지 조치에 따라 조지아 공장을 포기하게 된다면 중국의 2차전지 기업들이 SK가 당초 공급하려 했던 배터리 물량을 차지하게 될 것입니다.”

결국, 백악관은 지난 4월 LG화학과 SK이노베이션의 합의를 이끌었고, 이에 따라 SK의 조지아 공장 건설은 차질 없이 진행되고 있습니다.

SK이노베이션 측은 이번 합의에 따라 조지아 공장을 예정대로 건설하겠다고 밝혔습니다. 그리고 미국을 포함한 세계 각국이 전기차 현지 생산망을 매우 중시한다고 말했습니다. 조 바이든 대통령은 연방정부 업무용 차량을 미국산 전기차로 교체하는 목표를 추진하고 있습니다.

물론 조지아주의 배터리 공장만으로 미국 내 전기차 공급망 구축 목표를 달성하기 어렵습니다. 미국 자체 공급망을 완성하기 위해서는 리튬, 코발트를 포함한 핵심 원재료의 원활한 공급과 배터리 재활용 사업이 이뤄져야 합니다. 지난달 백악관이 발표한 “미국 핵심 산업 공급망 검토 보고서”를 보면, 현재 전 세계 리튬의 60%, 코발트의 72%를 중국이 공급하고 있습니다.

중국과 경쟁하는 산업을 지원하기 위한 미국과 동맹국의 시도가 성공하기 위해서는 넘어야 할 몇 가지 장애물이 있습니다. 우선 중국의 산업정책이 더 강할 뿐만 아니라, 산업정책의 경험도 더 많다는 점을 알아야 합니다.

중국의 산업 지원 수단은 훨씬 광범위할 뿐만 아니라, 정부가 어느 정도를 지원하며 어디까지 개입하는지 밖에서 명확히 파악하기도 어렵습니다. 따라서 중국이 자유무역 규범을 위반했다고 이의를 제기하기 까다롭습니다. 자유무역을 옹호하는 싱크탱크인 피터슨 국제경제연구소(Peterson Institute for International Economics)의 채드 보운(Chad Bown) 연구원은 이렇게 평가했습니다. “중국은 알루미늄 원자재 수출을 제한해 중국의 알루미늄 제조업체들이 값싼 원자재를 공급받을 수 있도록 지원합니다.”

더구나 미국과 유럽의 정부는 국가가 기업을 소유하는 것 자체를 바람직하게 여기지 않습니다. 그러나 중국은 국영기업이 산업정책의 핵심입니다. 조지타운 대학의 신기술 안보연구소(CSET, Center for Security and Emerging Technology)는 중국 정부가 다수의 대형 국영기업을 지배하고 있으며, 중앙정부와 지방정부가 1,741개에 달하는 산업지원기금(industrial guidance fund)을 운용하고 있다고 밝혔습니다. 이런 정부 주도 기금에 1조 6천억 달러(1,900조 원)에 달하는 자금을 투입할 계획이라고 덧붙였습니다.

중국 정부는 국영기업과 관치 펀드를 통해 기업의 결정에 엄청난 영향력을 행사합니다. 정부 소유와 민간 소유의 경계가 모호한 구조입니다. 이렇게 공공 부문이 주도적으로 투자하면 서구의 민간 자본보다 손실을 오랫동안 감내할 수 있습니다.

선진국들이 포함된 경제협력개발기구(OECD)는 2014년부터 2018년까지 중국의 양대 반도체 기업인 SMIC(Semiconductor Manufacturing International Corp.)와 칭화유니그룹(Tsinghua Unigroup)에 대한 중국 정부의 지원이 기업 전체 매출액의 30%를 넘었다고 밝혔습니다. 다른 나라들도 반도체 공장 건설에 값싼 부지를 제공하고 세금을 감면해주지만, 중국만큼 많은 자금을 지원하는 나라를 찾기 어렵습니다.

그러나 중국 정부가 산업정책에 소요하는 지출이 효과적인지는 여전히 불확실합니다. 중국의 반도체 기업들은 정부의 막대한 지원에도 불구하고 서구의 주요 경쟁업체에 크게 뒤처져 있습니다. 전략국제문제연구소의 케네디 연구원은 중국 정부가 국영 항공사인 중국상용항공기공사(Comac)에 490억~720억 달러(58조 원~85조 원)를 투입했지만, 에어버스와 보잉을 따라잡는 목표를 이루지 못했다고 평가했습니다.

물론 다른 나라들이 중국만큼 엄청난 수준의 지원금을 쏟아붓는다고 해도 진정한 공급망 자립을 달성하기는 쉽지 않을 것입니다. 이미 중국이 무수히 많은 제조업 공급 사슬을 장악하고 있기 때문입니다. 미국이 자립화를 추진하는 반도체만 해도 수익률이 낮은 조립, 패키징, 검사 공정은 중국 기업들의 점유율이 가장 높습니다.

그리고 정부가 지원 산업을 결정할 때 경제적인 성공 가능성보다 정치적인 요인을 고려하는 경우도 많습니다. 미국의 연방 당국은 정유업계에 대한 친환경 규제의 일환으로 옥수수 에탄올과 같은 바이오 연료를 가솔린에 혼합하도록 요구합니다. 전문가들은 이런 규제가 환경에 얼마나 도움이 되는지 의문을 제기합니다. 이 정책의 실질적 목적은 농민들에게 혜택을 주는 데 있습니다. 그리고 바이든 대통령은 대중들의 지지를 받기 위해 경제적으로 침체한 지역 사회와 대학에 연방 정부의 지원금을 투입하고 싶어 합니다. 그러나 하이테크 기업들은 이미 경제적 기반과 인력을 갖춘 몇몇 도시나 일류 대학을 선호합니다.

미국은 1980년대 자국 산업을 보호하기 위해 일본산 D램의 수입을 제한했습니다. 그러나 D램은 호황과 불황의 경기 순환으로 손해를 보는 경기 민감재가 됐습니다. 그 결과 정부의 의도와 달리 D램 생산업체들이 대부분 미국을 떠나 해외로 옮겼습니다.

워너 의원은 이런 전례를 잘 알고 있습니다. 버지니아 주지사였던 워너 의원은 독일 반도체 기업인 인피니온 테크놀로지(Infineon Technologies AG)의 버지니아 리치먼드 공장에 정부 자금을 지원하도록 지시했습니다. 하지만 2009년 반도체의 글로벌 과잉 공급으로 반도체 가격이 급락했고, 인피니온에서 분할한 메모리반도체 기업인 키몬다(Qimonda)가 파산하면서 1천 명 넘는 노동자가 일하던 리치먼드 공장을 폐쇄했습니다.

워너 의원은 과거 경험을 바탕으로 미국의 반도체 보조금이 정치적 간섭 없이 명확하고 엄격한 절차를 거쳐 경제적 논리에 따라 배분돼야 한다고 강조했습니다. 그러나 동시에 이렇게 말했습니다. “정확한 결정을 내리는 평가 위원들을 선정할 수 있습니다. 그러나 기술이 어떤 방향으로 발전할지 예측하기는 쉽지 않습니다. 따라서 2021년에 합당하게 내려진 결정이라도 5년 뒤에는 기술의 변화에 따라 매우 잘못된 결정으로 보일 수 있습니다.”

이어 워너 의원은 미국 정부가 선택할 수 있는 여지가 별로 없다고 덧붙였습니다.

“저는 정치인이 되기 전에 벤처 투자자였습니다. 정부의 지원이 없다면 반도체 생산 공장은 미국이 아니라 중국으로 갈 것입니다. 이런 상황에서 미국 정부는 결과를 100% 자신할 수 없더라도 베팅할 수밖에 없습니다.”

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코로나19 팬데믹으로 무너졌던 경제가 회복하는 양상은 국가별로, 지역별로, 또 산업이나 분야에 따라 천차만별입니다. 재빨리 백신을 보급, 접종한 덕분에 경제도 덩달아 빠르게 정상 궤도에 진입한 나라가 있는가 하면, 여러 가지 이유로 백신 접종률이 좀처럼 오르지 않아 고생인 나라도 많습니다. 팬데믹 상황에서, 또 팬데믹 이후 수요가 몰리는 분야도 있고, 반대로 수요가 뚝 끊겨 존립 자체가 위협받는 업종도 있습니다. 그동안 잘 눈에 띄지 않았던 또 한 가지 차이가 점점 더 뚜렷해지고 있습니다. 여러 가지 경제 지표들이 회복세로 돌아선 가운데, 주요 도시들에서는 여전히 회복의 기미가 좀처럼 보이지 않는 겁니다.

벌써 오래전처럼 느껴지기는 하지만, 사실 코로나19 팬데믹이 오기 전만 해도 도시의 앞날은 더없이 밝아 보였습니다. 면적만 놓고 보면 얼마 되지 않는 도시라는 좁은 공간에 인류의 경제적, 문화적 자본이 온통 집중되고 있었죠. 2000년에 런던 도심에서 일하는 노동자들은 런던 교외에서 일하는 노동자들보다 급여를 두 배 정도 더 받았습니다. 2019년이 되면 이 차이는 세 배로 벌어집니다. 같은 기간 시드니 도심에선 도심 바깥 지역보다 일자리가 40%나 더 많이 생겨났습니다. 하버드대학교의 에드워드 글레이저(Edward Glaeser)는 2011년에 도시가 모든 것의 중심이 되는 세상을 그린 책을 썼습니다. 책 제목은 “도시의 승리(Triumph of the City)”였습니다.

글레이저는 최근 데이비드 커틀러(David Cutler)와 함께 쓴 책을 새로 펴냈습니다. 그런데 제목부터 느낌이 사뭇 다릅니다. “도시는 살아남을까(Survival of the City)”입니다. 팬데믹이 시작되자, 사람들은 너도나도 도시를 등지고 떠났습니다. 다른 사람과 접촉이 빈번할 수밖에 없는 도시는 전염병이 돌 때 머물 만한 곳이 아니었죠. 처음에는 바이러스가 잦아들면 사람들이 다시 돌아올 것 같았지만, 점점 더 도시에서 멀리 떨어진 곳에 아예 정착하는 사람들이 많아지고 있습니다. 이런 추세는 자연스러운 귀결일까요? 아니면 우려할 만한 일일까요?

도시의 활기는 유동인구를 실시간으로 확인해보면 알 수 있습니다. 이코노미스트는 사람들이 가게나 상점, 대중교통, 회사 사무실 등을 방문한 구글 데이터를 모아 “도시 탈출 지수(exodus index)”를 만들었습니다. 대도시의 유동인구를 시골 등 다른 지역과 비교해본 겁니다. 미국, 영국, 프랑스, 일본에선 도시의 유동 인구가 각국의 전국 평균에 미치지 못합니다. 도시에서 일어나는 활동이 많지 않다는 뜻이죠. 식당 예약 서비스인 오픈테이블(OpenTable)에 따르면, 도시의 식당이 다른 데보다 자리가 많아 예약하기가 쉽습니다. 캐나다의 식당 예약률은 코로나19 팬데믹 이전보다 8% 높아졌지만, 토론토만 놓고 보면 9% 낮아졌습니다. 샌프란시스코 사무실은 코로나19 이전과 비교하면 20%만 차 있습니다. 샌프란시스코 곳곳은 테크의 중심지라기보다 마치 러스트벨트의 쇠락한 도시에 가까운 모습입니다.

그렇다고 도시를 빠져나간 사람들이 먼 시골로 간 건 아닙니다. 올해 초만 해도 늘 한적하던 미국의 시골 곳곳에 평소보다 많은 사람이 살았지만, 대부분 일시적인 경향이었습니다. (계속해서 시골 지역의 유동인구가 늘어났다가 다시 줄지 않은 일본은 예외입니다.)

데이터를 자세히 살펴보면, 인구 이동의 경로가 보입니다. 달군 프라이팬에 계란을 깨서 터뜨리면 노른자가 있는 가운데부터 서서히 퍼지면서 익듯이 도시에 살면서 도심에서 경제 활동, 문화 활동을 하던 사람들은 도심이 아닌, 그러나 도시에서 아주 멀지는 않은 곳으로 흩어졌습니다.

여러 도시에서 비슷한 현상이 나타났습니다. 파리 도심은 프랑스의 수도권이라 할 수 있는 일드프랑스 지역 전체에 비하면 유동인구가 적습니다. 미국에서 가장 인구밀도가 높은 우편번호 300곳의 집값은 팬데믹 이후 5% 낮아졌습니다. (월세 기준) 그러나 그 다음으로 인구밀도가 높은 301~600번째 우편번호 지역의 집값은 팬데믹 전 수준을 회복했습니다.

대기업의 매출이나 실적을 봐도 비슷한 경향이 발견됩니다. 노드스트롬 백화점의 피터 노드스트롬 회장은 실적 발표 때 “교외나 도시 바깥의 매장들에서 도심 매장보다 장사가 잘 됐다”고 말했습니다. 스타벅스도 “붐비는 도심에서 교외로 손님이 몰리는 추세가 나타났고, 매장 내 매출은 줄고 드라이브스루 매출이 늘었다”고 밝혔습니다.

이처럼 경제 활동이 도시를 벗어나 분산되는 데 대한 의견은 다양합니다. 도심에 매장이 있거나 부동산 주인이라면 매출이 줄어든 상황이 물론 달갑지 않을 겁니다.

경제학자들이 장기적인 관점에서 우려하는 점은 따로 있습니다. 우선 고용이 줄어들 수 있다는 점입니다. 프린스턴대학의 루카스 알토프는 빈 사무실이 늘어나고, 관광객도 없는 썰렁한 도시는 곧 커피숍 점원이나 택시 기사 등 도시 서민들의 일자리가 줄어든다는 뜻이라고 설명합니다. 생산성이 저하될 수 있다는 우려도 나옵니다. 도시에는 정말 다양한 사람들이 모여 삽니다. 이들이 생각을 주고받다 보면 새로운 아이디어가 탄생합니다. 글레이저와 커틀러는 새 책에서 온라인 재택근무가 보편화돼 도시가 활력을 잃게 되면, 도시가 창의적인 아이디어의 요람 역할도 더는 못 하게 될 거라고 우려했습니다.

정말 그렇게 걱정할 일일까요? 우선 고용과 관련해서는 상황을 낙관하는 반론이 있습니다. 알토프가 지적한 것처럼 재택근무가 늘어나 도시의 유동인구가 줄면 서민들의 일자리도 실제로 줄어들 수 있습니다. 지난 1월 기준으로 미국의 주요 도시 지역에서 일하는 노동자의 40%가 이른바 저숙련 노동을 하고 있었는데, 2020년 들어 급감한 전체 노동시간의 60%는 이들의 일자리가 사라졌기 때문입니다.

다만 도시에서 일자리가 줄어든 대신 수요가 높아진 곳에서는 금방 또 일자리가 생겨났습니다. 햄버거 브랜드 셱섁은 당분간 “교외 지역 매장에 주력하겠다”고 밝혔습니다. 런던 이코노미스트 사무실 바로 옆에 있던 샌드위치·샐러드 체인 프레따망제 가게는 팬데믹 때 문을 닫았지만, 도심에서 몇 km 떨어진 교외 지역의 지하철역 근처에 새 매장이 열립니다. 영국의 전체 고용률은 줄었지만, 교외 지역 고용은 1년 전보다 2% 늘었습니다. 미국에서도 도시보다 교외에서 사람을 구하는 매장, 기업들이 많습니다.

도시의 유동인구가 줄어든다고 전반적인 생산성이 감소할 것인지는 좀 더 지켜봐야 할 것 같습니다. 팬데믹 때문에 집안에 갇혀서 지내다 보면 새로운 사람을 만나고 생각을 교류하기 어려울 수 있습니다. 그러나 현재 미국 도시의 노동자들은 전체 노동 시간의 30%만 사무실에 출근해서 일하는데, 그렇다고 혁신이 딱히 방해받는 것 같지는 않습니다. 사무직 노동자들은 온라인 업무 툴을 이용해 얼마든지 일을 처리하고, 직접 만나서 처리해야 할 일들은 시간을 정해놓고 만나서 무리 없이 해내고 있습니다. 소프트웨어 회사 후무가 코로나19 팬데믹 전에 대기업의 콜센터 노동자들을 조사한 결과, 일주일에 하루나 이틀 재택근무를 하면 생산성이 오히려 높아졌습니다. 지난 불황이나 경기 침체 때와 달리 미국의 생산성은 팬데믹을 거치는 동안 오히려 높아졌습니다.

코로나19 팬데믹이 끝나면 도시는 어떻게 될까요? 다시 관광객이 찾고, 사람들도 전처럼 사무실에서 일하게 되면서 유동인구가 많은 복잡한 예전의 모습을 되찾을 수도 있습니다. 그러나 그렇게 되지 않더라도 도시가 사라지지는 않을 겁니다.

시장들은 도시를 살리기 위해 예전처럼 기업을 유치하는 대신 사람들이 살기 좋은 곳을 만들고자 노력하고 있습니다. 주민이 늘어나면 재산세, 소비세를 거둘 수 있고, 삶의 질도 높아질 겁니다. 에딘버러의 조지 스트리트나 런던의 옥스포트 서커스는 곧 차없는 거리로 지정됩니다. 샌프란시스코는 코로나19로 늘어난 식당의 야외 테이블을 영원히 정착시키는 계획을 세웠습니다. 캘리포니아 주의회는 코로나19로 빈 가게들을 주택으로 개조해 주택 공급을 늘리는 방안을 찾고 있습니다. 도시는 코로나19 팬데믹 때문에 분명 변할 겁니다. 그러나 도시가 사라지는 일은 없을 겁니다.

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코로나19 팬데믹으로 인해 재택근무가 일반화되었다가 또 폐쇄됐던 일터가 다시 열리면서 많은 변화가 생기게 되었습니다. 어떤 변화는 다시 적응하면 그만인 것들이지만, 일터의 구성이 근본적으로 달라질 수도 있다는 예측도 나옵니다. 회사가 재택근무를 어느 정도 허용하는 유연 근무제를 시행하게 되면, 여성과 남성의 선택이 달라질 수 있기 때문입니다.

2,300명을 대상으로 한 영국의 설문조사 결과에 따르면, 자녀를 둔 여성의 69%는 팬데믹이 끝나도 일주일에 최소 1회는 재택근무를 하고 싶다고 응답했습니다. 반면, 같은 답을 한 아버지의 비율은 56%로 더 낮았습니다. 팬데믹 후 (전통적인 의미의) 사무실은 남성 중심적인 장소가 될 수 있다는 뜻입니다. 이러한 변화는 나아가 가정에서 여성의 가사 부담을 증가시키고, 일터에서 여성의 승진 가능성을 저해할 수도 있습니다.

코로나19를 거치며 여성의 무급 가사노동이 여성의 경력에 짐이 되는 현상이 더욱 악화된 것은 익히 알려진 사실입니다. 영국과 미국에서 팬데믹 기간 중 여성의 육아 및 가사 부담이 늘어났고, 육아를 위해 일을 줄이거나 조정한 쪽은 부부 중 여성이라는 사실이 여러 연구 결과를 통해 드러났습니다. 단순히 팬데믹이 종식되고, 출퇴근이 가능해진다고 해서 여성들이 재택근무를 곧장 접을 수 있는 상황이 아닙니다.

일터에서의 성 역할을 연구하고 있는 오클라호마대학 장슬기 교수는 “여성들이 가족 관련 일들을 수행해야 한다는 책임감을 느끼고, 집에서 멀리 떨어져 있는 데 죄책감을 느낄 수 있다”며, 팬데믹 기간에도 여성이 남성보다 더 많은 스트레스를 받았다는 연구 결과를 보면, 그와 같은 스트레스를 감추고 일터로 돌아가는 것에 더 큰 부담을 느낄 수도 있다고 말합니다.

임금 격차 역시 여성을 가정에 머무르게 만드는 요인이 될 수 있습니다. 부부 중 돈을 덜 버는 사람이 가족 관련 급한 일들을 처리하게 되는 경향이 있으므로, 선택지가 주어졌을 때 여성이 재택근무를 택하거나 일을 줄일 가능성이 크다는 것입니다. “남성이 있을 곳은 일터, 여성의 자리는 가정”이라는 사회적인 통념이 이 상황에도 요인으로 작용할 수 있습니다.

재택근무에는 출퇴근 시간을 줄이고, 시간을 유연하게 쓸 수 있다는 장점이 있지만 대가도 따릅니다. 그리고 그 대가는 이미 남성에 비해 커리어, 임금, 승진 면에서 불리한 위치에 있는 여성에게 더 크게 다가옵니다. 성 역할에 미치는 코로나의 영향을 연구해온 옥스퍼드대학의 바바라 페트롱골로 교수와 마드리드 CUNEF 클로디아 헙카우 교수는 ”재택근무를 하게 되면 일터에서 존재감이 흐려지고, 동료들과의 교류가 제한되며, 교육이나 협업의 기회도 줄어든다”며, “중요도가 높은 일의 경우 어느 정도까지 재택근무로 가능할지도 따져봐야 한다”고 지적합니다.

장슬기 교수는 여성들은 계속 집에서 근무하는 동안 남성들이 먼저 일터로 돌아갈 경우, 여성들이 앞으로 경력을 관리하는 데 타격을 입을 수밖에 없다고 말합니다. 일터에서 일해야 더 눈에 띄고 인정이나 승진의 기회, 영향력을 행사할 기회도 더 많이 잡을 수 있기 마련입니다. 이는 남성이 자녀를 두면 커리어에 도움이 되지만, 여성에게 자녀가 생기면 페널티가 되는 기존의 경향을 그대로 연상시키는 장면입니다. 비영리기구 BSR(Business for Social Resonsibility)에서 여성 경제권 부문을 담당하고 있는 애널리스 팀은 “남성이 아버지가 되면 고용주는 그를 더 믿을 수 있는 사람으로 여기고 근무시간도 길어지지만, 여성이 아이를 가지면 오히려 소득 잠재력이 떨어진다. 이러한 이중잣대는 저임금 노동을 하는 유색인종 여성에게 더 강하게 적용된다”고 설명합니다. 여성들이 일터에서 수십 년간 맞서 싸워온 현상이 팬데믹으로 인해 강화될지 모르는 상황입니다.

물론 나쁜 소식만 있는 것은 아닙니다. 팬데믹으로 재택근무가 좀 더 일반화되면서 과거 재택근무에 붙던 낙인이 어느 정도 사라졌고, 이에 따라 더 많은 남성이 재택근무를 선택하게 될 수도 있습니다. 장슬기 교수는 맞벌이 부부가 좀 더 적극적으로 재택근무 선택과 가사에 있어 양성 평등한 접근법을 취함으로써 일터에서의 성별 격차를 줄일 수 있다고 제안합니다. 그와 같은 접근법이 부부의 업무 성취와 웰빙에 실제로 도움이 된다는 연구 결과도 있습니다.

물론 모든 가정이 부부나 이성 커플로 이루어진 것도 아니고, 구조적인 불평등 속에서 개인이 취할 수 있는 조치에는 한계가 있는 것이 사실입니다. 전문가들이 기업과 조직의 역할을 강조하는 이유입니다. 어느 정도의 재택근무를 모든 직원에게 동일하게 허용하고, 사내 보육 시설을 강화하고, 사무실에서 근무하는 직원과 재택근무 중인 직원들이 신뢰를 바탕으로 협업할 수 있는 구조를 만들어야 한다는 것입니다. 사회적인 차원에서도 재택근무에 대한 차별을 금지하는 법안을 도입하고 공공 보육을 강화하여 직장과 가정의 균형을 도모할 수 있도록 해야 합니다. 뿌리 깊은 성차별과 편견을 해소하기에는 부족해 보이지만, 작은 진보 하나하나가 모두 중요합니다.

장슬기 교수는 “팬데믹 시대에 강화된 성 불평등에 대해 주의를 환기하고 인식을 높여가야 한다”며, “무의식적인 편견이 우리 안에 뿌리 깊게 자리하고 있지만, 그것을 극복하는 것이 불가능은 아니”라고 목소리를 높였습니다.

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지난 12일, 미국 인구총조사국(U.S. Census Bureau)이 2020년 센서스 최종 결과를 발표했습니다. (이용자가 궁금한 데이터를 쉽게 찾아볼 수 있는, 해설이 포함된 버전은 9월 30일에 발표됩니다.) 이번 센서스는 코로나19 팬데믹 때문에 조사 과정에서 적잖은 차질을 빚었습니다. 트럼프 행정부가 막판에 조사 기한을 급히 바꾸거나 예산 지원을 끊었고, 불법 이민자를 조사에서 배제하려 하는 등 방해한 탓에 우여곡절을 겪은 끝에 예년보다 4개월 이상 늦게 센서스 결과가 발표됐습니다. (원래는 10의 배수가 되는 해의 4월 1일이 인구총조사의 날(Census Day)이고, 이듬해 4월 1일에 조사 결과가 발표됩니다.)

10년마다 한 번씩 하는 인구총조사는 인구 구성의 변화를 확인하는 데도 중요한 데이터지만, 다른 무엇보다 선거구를 새로 획정하는 데 근거 자료로 쓰이기 때문에 미국 민주주의에도 중대한 영향을 미칩니다.

인구총조사국은 법에 따라 각 주에 센서스 결과를 제공해야 합니다. 각 주는 인구총조사국이 보내온 데이터를 토대로 10년마다 선거구를 다시 획정해야 합니다. 선거구를 다시 획정하는 목표는 분명합니다. 미국인이 선거에서 행사하는 한 표가 어디에 살든 관계없이 최대한 같은 값을 지니도록 하는 겁니다. 주 정부는 선거구의 인구를 최대한 비슷하게 맞추는 작업을 하고, 새로 획정한 선거구로 내년 중간선거를 치러야 합니다.

이번 센서스 결과를 보면 미국 인구는 10년 전보다 7.4% 늘어나 3억 3,144만 9,281명입니다. 인구 구성을 지역별로 살펴보면 남쪽과 서쪽에 점점 더 많은 사람이 살고 있습니다. 센서스 결과에 따라 하원 의석 435석을 배분하게 되고, 그에 따라 각 주의 선거인단 숫자도 정해지는데, 인구가 많이 늘어난 주에선 의석이 늘어나고, (상대적으로) 인구가 줄어든 주는 의석도 덩달아 줄어듭니다. 넓게 보면 북동부에 있는 일리노이, 뉴욕, 오하이오, 펜실베니아, 웨스트버지니아주가 하원 의석을 한 석씩 잃었습니다. 반대로 남서부에 있는 콜로라도, 플로리다, 몬태나, 노스캐롤라이나, 오레곤주의 의석은 한 석씩 늘어났습니다. 텍사스는 무려 두 석이나 의석이 늘었고, 캘리포니아는 역사상 처음으로 의석이 줄었습니다.

2020 센서스 결과 주별 하원 의석 변화. 주별로 배정된 선거인단은 각 주의 상원과 하원 의석수를 더한 것이므로, 의석수의 증감이 곧 선거인단의 증감이 된다. 주별 인구에 따라 의석을 배분하는 공식은 인구총조사국의 설명을 참조.출처=미국 센서스

의석을 주 안에서 어떻게 나누느냐, 선거구를 어떻게 다시 획정하느냐도 선거 결과에 중대한 영향을 미칠 수 있는 변수입니다. 각기 다른 유권자 집단의 성향에 따라 어떻게 선을 긋느냐가 선거의 당락에 영향을 미치고, 이는 곧 연방 정부의 각종 지원금이 어느 지역에 우선 배정되느냐에도 영향을 미치게 됩니다.

센서스 데이터를 보면 도시(urban) 인구는 줄고, 근교(suburban)에 더 많은 사람이 살게 된 점이 눈에 띕니다. 선거구는 인구를 토대로 결정되는 만큼, 자연히 도시 지역구에서 뽑힌 의원들보다 근교를 지역구로 하는 의원들의 목소리가 더 커질 수 있습니다. 또 도시에서 가까운 근교로도 모자라 더 멀리 떨어진, 그러나 완전히 시골(rural)이라고 하기엔 도시가 가까운 준교(exurb) 지역의 인구도 늘었습니다. 근교와 준교 지역의 늘어난 유권자 가운데 민주당 성향의 유권자가 많더라도 이들의 표가 민주당에 실제로 도움이 될지, 아니면 지지율을 높여도 여전히 상대적으로 보수적인 공화당 후보를 넘지 못해 사표가 될지는 선거구를 어떻게 획정하느냐에 달렸습니다.

지난 10년간 미국 인구는 7.4% 늘었지만, 인구 증가세는 1930년대 이후 가장 낮은 수준이었습니다. 대부분 카운티의 인구가 줄었습니다. 다만 이번 센서스 과정에서 특히 많은 경우 저소득층인 유색인종, 취약 계층이 제대로 집계되지 않아 이런 결과가 나왔다는 주장도 있습니다. 그러면 선거구를 획정하는 데 이들이 반영되지 않으면서 자연히 정치적인 목소리를 낼 기본적인 통로가 막힐 수도 있습니다. 집계에 포함되지 않은 사람은 투명인간 취급을 받고, 그 지역도 대표자를 뽑는 데 인구만큼 목소리를 낼 수 없게 되는 거죠. 센서스 결과에 실제 인구가 제대로 포함되지 않으면, 해당 지역사회는 연방정부가 내려보내는 다양한 지원금을 받는 데도 불리해집니다.

유색인종 커뮤니티의 우려

집계에 빠진 부분이 꽤 있는 듯하지만, 어쨌든 이번 센서스 결과에서 유색인종 커뮤니티는 늘어났습니다. 인종 별로 살펴보면, 지난 10년간 인구 성장세의 절반 이상을 라티노가 책임졌습니다. 미국에서 가장 빨리 인구가 늘어나고 있는 아시아계 미국인은 10년 전보다 35%나 급증해 2,400만 명이 됐습니다. 흑인 인구는 전체 인구의 12%를 차지해 10년 전과 큰 차이가 없었습니다.

인종별 인구 변화에서 가장 눈에 띄는 특징은 백인 인구가 줄었다는 점입니다. 전체 인구 가운데 백인 인구가 차지하는 비중은 10년 전과 비교해 무려 8.6%포인트나 줄었습니다. 유색인종의 투표권을 제한하거나 억압해온 역사가 있는 보수적인 주들에서는 백인 인구가 준 만큼 유색인종 커뮤니티의 정치적 대표성이 커지지 않도록 희석하는 쪽으로 선거구를 다시 그리려고 할 수도 있습니다. 미국 유색인종지위향상협회(NAACP)의 법률자문기금을 비롯한 여러 시민단체는 주 정부가 선거구를 그릴 때 유색인종의 정치적 목소리를 제약하거나 배제하는 쪽으로 제리맨더링(gerrymandering)을 하거나 투표권법(Voting Rights Act)을 어기는 사례가 있는지 철저히 감시하겠다고 공언했습니다.

주 정부의 권한 막강한 연방제 국가 미국

선거구를 다시 획정하는 일은 주 정부와 주의회의 소관입니다. 현재 주지사와 주의회가 모두 공화당인 주가 23곳, 민주당인 주가 15곳, 주지사가 속한 당과 주의회 다수당이 다른 주가 12곳입니다. 전통적으로 선거구 재획정은 주의회 다수당과 주지사가 상당 부분 좌지우지할 수 있었습니다. 다수당이 자신에게 유리한 쪽으로 선거의 룰을 바꿔버리면 계속해서 선거가 ‘기울어진 운동장’에서 치러질 위험이 있는 셈이죠.

이번에는 애리조나(AZ), 캘리포니아(CA), 콜로라도(CO), 미시건(MI), 몬태나(MT), 아이다호(ID), 워싱턴(WA), 뉴욕(NY) 등 총 여덟 개 주가 독립적인 선거구 재획정 위원회를 꾸리겠다고 밝혔습니다. 양당을 지지하는 시민들로 구성되는 위원회는 선거구 재획정 전반을 관장하며, 선출직 정치인의 영향을 받지 않는 독립적인 기구입니다.

주 정부가 자체적으로 재획정 원칙을 추가할 수도 있습니다. 예를 들어 몬태나주 선거구 재획정 위원회는 경쟁성 원칙을 추가했습니다. 어떤 선거구도 특정 정당에 “떼어 놓은 당상”으로 여겨지지 않도록 선거구를 짜기로 한 겁니다. 어차피 승패가 뻔히 정해진 선거구에서는 후보들이 유권자들의 목소리에 귀를 기울일 유인이 생기기 어렵습니다. (인구가 많지 않던 몬태나는 지난 선거까지 주 전체에 하원의원 한 석이 배정됐었는데, 이번 센서스 결과 인구가 늘어 두 석을 배정받게 됩니다.)

또 오하이오(OH)와 미주리(MO)주는 가장 최근 선거의 공화당, 민주당 득표율을 토대로 두 당을 지지하는 유권자들이 비슷하게 섞이도록 한 선거구를 그리기로 했습니다. 이런 원칙은 인종 구성이 다양한 주에서는 투표권법에 저촉될 수도 있습니다. 예를 들어 주 전체로 보면 흑인 비율이 높지 않지만, 흑인들이 특정 지역에 모여 사는 주에서는 선거구의 경계선을 흑인 커뮤니티 한가운데 그어 흑인 유권자들의 목소리를 희석하지 못하도록 이른바 소수 집단이 다수를 차지하는 선거구(majority-minority districts)를 지켜 왔습니다.

센서스에 누락된 사람들이 초래할 문제

앞서 언급했듯이 많은 사람이 이번 센서스가 정확한 인구 집계를 하지 못했을 수 있다는 점을 우려하고 있습니다. 특히 집계가 잘 안 되었다면 저소득층이나 취약 계층이 누락됐을 가능성이 큽니다. 코로나19 팬데믹으로 미국의 방역은 특히 취약 계층이 모여 사는 곳에서 무너졌는데, 이런 곳에서는 센서스 조사원이 집집이 방문하기도 어려웠을 테고, 인터넷 보급률도 낮아 온라인으로 참여했을 확률도 상대적으로 낮습니다. 또한, 트럼프 행정부가 센서스 질문에 국적을 포함하려 하면서 불법 이민자들이 센서스를 회피했을 수도 있습니다. (센서스는 원래 국적이나 이민 지위와 관계없이 미국에 거주하고 있는 모든 사람을 정확히 집계하는 것이 목적입니다.)

이렇게 취약 계층, 이민자, 유색인종 커뮤니티의 집계가 부실하지 않게 신경을 쓴 주들이 있습니다. 캘리포니아가 대표적인데, 특히 언어장벽이 이민자 커뮤니티의 센서스 참여를 가로막지 않도록 예산을 투입해 다양한 언어로 질문에 답할 수 있도록 했습니다. 그러나 텍사스처럼 저소득층, 유색인종, 이민자 커뮤니티에 상대적으로 신경을 덜 쓴 주들은 센서스 참여를 따로 독려하지 않았습니다.

현재 미국 연방 하원에선 민주당이 다수당이지만, 의석 차이는 크지 않습니다. 내년 중간선거에서 공화당이 하원을 되찾아오느냐 못 하느냐가 선거구 재획정에 달렸다고 해도 과언이 아닐 만큼 이번 센서스가 미칠 영향은 중대합니다. 뉴욕대학교 로스쿨의 브레넌 정의연구소의 분석에 따르면, 50개 주 가운데 18개 주에서는 공화당이 선거구 재획정에 사실상 전권을 행사하게 됩니다. 텍사스, 플로리다, 조지아, 노스캐롤라이나 등 지난 대선에서 바이든과 트럼프가 치열하게 다툰 주들도 18개에 포함됐습니다. 이번에 획정한 선거구는 2030년 선거까지 이어집니다. 선거구 재획정을 둘러싼 공방은 적어도 내년 중간선거 전까지는 치열하게 계속될 것으로 보입니다.